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公共政策學相關論文篇一

引言

2014年1月14日國家知識產權局印發了《2014年全國專利事業發展戰略推進計劃》。12月21日，由中國財經政法大學知識產權研究中心主辦的國家知識產權智庫建設研討會在武漢舉行。12月23日，國家中小企業知識產權托管工程啟動暨鎮江知識產權服務聯盟成立大會在鎮江市政府會議中心舉行，鎮江市知識產權公共服務平臺（國家中小企業知識產權托管平臺）正式開通運行。

這一系列事業的發展推進都表明知識產權是國家發展的重要資源和競爭的核心要素。其制度在整個國家體系中也占據重要地位。知識產權政策涉及眾多政策活動者，他們共同構成了知識產權管理的政策主體，知識產權政策的出臺和變遷是由內外部一系列因素共同作用的結果。在這一過程中，政策共同體間的互動以及有關機制的作用，促成了問題源流、政策源流和政治源流的匯合，開啟了知識產權管理的政策之窗，推動了我國知識產權政策的發展。“多源流”理論作為政策過程研究中屢試不爽的長青理論，在此框架下分析知識產權制度，不僅可以很好地梳理一條清晰的發展路線，而且對未來的發展前途也將產生指導作用。

一、多源流理論概述

多源流理論(the multiple―streams theory)最早是由美國政治學家翰？w?金登(n)在1995年提出來的。在“垃圾桶”決策模型(the garbage can modal)的基礎上，金登發展出了多源流分析框架，將原先的四股源流發展為問題流、政策流和政治流三股源流①。問題源流、政策源流和政治源流影響著政策的制定過程，三者相互獨立，它們共同作用，促使政策議程設置發生變化，特別是問題源流和政治源流在推動議程設置上起主要作用，政策源流則在引起闡明備選方案這一過程中起主導作用，三者在一個特定時間，聚合在一起，從而打開一扇政策之窗。

多源流分析框架回答了三個重要的問題：政策制定者的注意力是如何分配的、具體問題是如何形成的、對問題及其解決方法的發現是怎樣和在哪里進行的。通過這個模型，金登試圖解釋為什么某些問題的議程受到決策者的注意，而另外

一些卻被忽略。他認為聯邦政府政策制定中三個主要的過程流是：問題識別、政策建議的闡明和精煉、政治活動，即問題流、政策流、政治流②。多源流分析框架的主要觀點是：政府議程是由政治溪流中的事件、緊迫性問題以及各類較明顯的參與者所決定的，備選方案的闡明過程既受政策溪流中的選擇過程的指引，也受相關領域內相對幕后的專家的影響。此外，如果出現一個機會使三條源流都匯合在一起的話，一個項目進入決策議程的可能性就會明顯增強。雖然與傳統的過程理論相比，多源流理論更加突出政策治理過程的復雜性，但它對現實生活中的政策現象卻有著極強的解釋力。多源流分析框架在發展過程中得到了不斷地修正和完善，能夠應用到我國社會管理政策制定的分析之中，進而更準確地分析我國社會管理政策的制定議程、備選方案和政策出臺所需要的機制。

二、知識產權政策變遷的“多源流”分析

我國在知識產權政策方面給予高度的重視，在“問題、政策和政治”的多源流分析框架下，可以梳理一條知識產權政策完善變遷的路線。“問題源流”可以找出最初提出的需求，“政策源流”可以看到在實施過程中的可行性和效果，“政治源流”可以領悟出我國整體向國際接軌并將我國建設成為知識產權強國的目標。

（一）問題源流分析

金登指出，政策發生改變的原因，是由于人們確信存在問題，而且必須采取措施解決該問題。在清朝末年我國就有了知識產權制度，當時雖然是帝國主義施加壓力的結果，是一種制度上的被動移植，但它實現了知識產權從“逼我所用”到“為我所用”的轉變，特別是從政策文本上把法律理念和知識產權緊密聯系了起來。隨著知識產權制度在全國實施，法律保護理念深深嵌入了政府部門、企業以及專利相關人員的觀念之中。回顧歷史，中美雙方在保護知識產權方面的矛盾始終非常尖銳，在我國加入wto之前，美國大都通過“特別301條款”和“337條款”來處理與我國在知識產權方面的矛盾，直到2001年我國加入了wto，美國不僅開始利用wto多邊解決機制來解決中美知識產權爭端，并且一面對中國展開“特別301調查”，一面越來越多的運用“337條款”對我國產品展開侵權訴訟。很明顯，我國與美國在知識產權的維護和制度上仍有差距，我國也處于劣勢地位，因此，加強完善知識產權制度以及執行力度對我國來說是十分必要的。

從我國整體上來看，知識產權政策制定和實施的程度是衡量我國綜合國力的一項重要指標，對此的關注是不可忽視的。知識產權這個概念是一個歷史的概念，是在“被侵略到自強的中國”這樣的發展歷程中形成的。新中國成立以來，隨之的知識產權政策也有所改變，更加注重對我國知識產權的保護制度。改革開放之后，國際化和經濟全球化趨勢加強，我國的經濟文化等方面在提升，真正意義上的走起了“獨立自主，對外開放”的戰略腳步，改變了傳統的被動的局面。各種制度包括知識產權制度有了重新的定義，我國開始主動調整適應并制定戰略來提高制度的可行性，這一系列行為都是出于把我國建設成為社會主義強國、維護我國公民的相關利益的需求。

（二）政策源流分析

在政策源流中，當問題被辨別出并得到社會中一部分人們的關注時，圍繞這個問題的解決方案就會產生許多建議。學術界普遍認為，知識產權是發展的重要資源和競爭力的核心要素，產權保護助推經濟發展是知識產權制度的核心功能，要發展國家首先要發展經濟，在如今我們要做的就是加大保護力度并完善整體機制。在完善整體機制上，構建了“1+6”研究支撐體系，為謀劃專利戰略推進工作重點任務提供有力支撐。

在運行體系建設上形成了諸多的方案流，其中最有代表性的是由知識產權局發布來加強專利制度運行：一是加強制度建設，專利法律法規體系不斷完善。制定專利政策體系框架稚嫩，啟動建設基于網絡共享的專利政策數據庫。地方法規建設有效推進。北京、山西、廣東、江西、貴州對《專利保護和促進條例》進行修訂。湖北發布了《加強專利創造運用保護暫行辦法》。截止目前，已有27個省份、16個較大的市人大發布了專利條例等地方性法規。二是強化工作導向，專利質量保障體系不斷加強。各省按照“穩增長、提質量、調結構”的要求，積極落實《關于進一步提升專利申請質量的若干意見》，發明專利申請數量保持穩定增長，專利質量得到明顯提升，專利結構更加適合地區發展需要。三是創新工作方式，專利運用水平進一步提高。

與中國人民銀行等有關部門聯合印發《關于大力推進體制機制創新扎實做好科技金融服務的意見》，與人保財險公司簽訂戰略合作協議。四是優化發展環境，專利行政執法能力穩步提升。發布《電子商務領域專利執法維權專項行動方案》，推進北京、江蘇、浙江等重點省（市)建立適合本地實際情況的電商領域專利執法維權工作機制。五是加快職能轉變，專利行政管理體系進一步健全。四川省知識產權局推動市州知識產權局機構改革，全省有14個市(州）建立了以“科學技術和知識產權局”為名稱的管理機構，并成為政府組成部門。六是夯實事業基礎，專利人才體系進一步拓展。出臺《全國知識產權教育培訓指導綱要（修訂版）》，制訂《國家知識產權產權局干部教育培訓規劃》和《關于加強國家知識產權培訓基地工作的意見》以及《人才庫與人才信息網絡平臺管理辦法》等政策性文件。七是提升服務水平，專利服務體系不斷加強。由此可見，知識產權政策的制定被廣大的學者和政府所重視，各個地方政府都作出了符合當地的具體相關法律法規，這些都為我國知識產權政策的完善發展鋪平道路。

（三）政治源流分析

金登認為政治源流由諸如國民情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成，是政策制定過程中的重要組成部分，獨立于問題源流于政策源流而存在。結合我國的國體和政體，知識產權政策中的政治源流主要包括國民情緒、執政黨的意識形態、國家發展戰略三股主要的支流。面對著一系列知識產權問題和焦點事件，我國國民的情緒受到極大的刺激和波動。與此同時，我國知識產權方面侵權未能很好的打擊進一步導致個人的不公平心理、技術人員的浮躁和焦慮心理，嚴重影響社會和諧與社會安全。我國是社會主義國家，強調“以人為本”，國民情緒的變化，引起了我黨和政府領導人的重視，為了疏導國民情緒，鞏固執政地位，知識產權政策也是在這個背景之下加以完善的。

2014年10月20日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議提出，我國要完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制，國務院常務會議也明確部署建立知識產權評估機制，這從國家層面和戰略高度反映了我國對知識產權價值的重視，也從側面說明了在知識經濟時代促進創新成果轉化與運用的必要性和緊迫性。此外，2015年專利戰略推進工作將深入貫徹落實黨的和十八屆三中、四中全會精神，按照國務院常務會議的最新部署，緊密對接《深入實施國家知識產權戰略行動計劃(2014―2020年》，制定專利戰略推進重點任務，加大投入保障，狠抓工作落實，加快建設知識產權強國，努力開創專利事業發展新局面。

（四）三源流聚合：我國現代知識產權制度建立

金登認為使政策之窗打開的方式有兩種：一種方法是問題源流中緊迫問題的出現，使解決該緊迫問題成為必然，因為這讓決策者信服了問題的嚴重性和考慮該問題的必要性；另一種方法是政治源流中有組織的政治力量或者在政治源流中發生的任何其他情況，它們支持或者推動建立提案的審議。我國知識產權制度之所以發生變遷，正是問題源流和政治源流共同作用的結果。

中國知識產權保護制度是從清朝末年開始的。雖然說它是清政府實行新政，向西方學習的產物，但更多是帝國主義列強施加壓力的結果。在新中國成立后，政府頒布過一些行政章文來保護知識產權，但始終沒有嚴格意義上的所謂法律制度。在實行改革開放以后加強了知識產權立法工作，先后制定了商標法（1982年）、專利法（1984年）和著作權法（1990年），知識產權法律制度體系初步形成。其間的知識產權立法是一種有選擇性的制度安排。主要是因為立法工作艱巨，準備時間不長，雖然主要知識產權法律已經制定，但其他知識產權制度未及考慮，而且因為國際文化交流的不對等，著作權法剛剛實施，這種情況不能參加國際版權合作。這種根據本國的不同發展階段、不同發展狀況作出的選擇性制度安排對于中國是有益的，在國際上也是有先例可循的，美國和日本都是如此。這說明任何一個國家，在其知識產權制度發展史上，都有一個從“選擇保護”到“全部保護”，從“弱保護”到“強保護”的過渡期。在國家經濟社會發展水平不高的情況下，這種低水平的知識保護的過渡期是非常必要的，我國也給予了高度重視，進而推動了其完善進程。

在問題源流中各種問題出現，政治源流中管理的變化以及其它元素的活動，二者共同作用，打開了我國知識產權制度變遷的政策之窗。

三、結論

我國知識產權制度經歷了一個漫長的過程，是問題源流、政策源流和政治源流聚合的結果，三個源流能夠聚合，得益于政策之窗的打開，政策之窗的打開又與問題源流和政治源流息息相關，政黨扮演著中心角色，其領導著整個政策的大致方向，在政策參與者中居于中心地位，他們使問題能夠順利提上議程并能有戰略方案，其領導的政府能在政策之窗打開時將問題、方案、以及契機帶到窗前，促成三源流聚合。

在現今的處境下，知識產權制度仍面臨一些困境，如懲罰力度不夠與部分保護標準超越發展階段并存；制度建設滯后等相關問題。在知識產權保護制度的認識上應該理性的清楚這是把雙刃劍，適度保護可以促進創新，激發新思想，過度保護會有壟斷的可能性。因此，需要相應的法律進一步制約濫用知識產權的壟斷行為。目前，我國各知識產權管理部門的勞力和財力都相對不足，專利和商標分開管理以致降低了效率。我國知識產權政策正處于不斷完善的階段，對知識產權的保護從最初的政策之窗開啟，從而形成一個良好的專利體系，到如今面臨諸多需要解決的問題，尋求再次開啟政策之窗的契機，從而邁向更加成熟和穩定。知識產權作為發展的重要資源和競爭力的核心要素，是國家予以關注的一個話題，也要對知識產權制度加以關注。

注解：

① 薩巴蒂爾。政策過程理論[m]。彭宗超等譯。北京：生活。讀書。新知三聯書店，2004.

② 薩巴蒂爾。政策過程理論[m]。彭宗超等譯。北京：生活。讀書。新知三聯書店，2004.

公共政策學相關論文篇二

淺析房地產政策中利益相關者

公共政策制定中的利益相關者是指所有對政策的目標和執行感興趣并對其具有影響的團體和個人。房地產政策一直關乎多個群體的利益，這其中包括政府、公眾、房地產企業、媒體等。可見房產政策是一種政治妥協的產物，這需要兼顧各方的利益訴求，透視這些政策制定過程，可以發現眾多利益相關者。

1、政策制定者―政治領袖

通常來說，中央政府是最重要的政策決策主體，他們是房地產政策的最重要的利益相關者，政治首腦又是中央決策中起決定性作用的關鍵人物，政治首腦主要是指副以上的政府官員，具有巨大的政治權力，負有重大政治責任，往往著眼于全盤作出公共決策，是最主要的決策者。jp

2、政策操作者―技術官僚

技術官僚是指部委內負責起草具體方案的技術官僚，主要是各個部委的正副部長以及下轄的各個司局的正副司局長，比如住建部、發改委、國土資源部、監察部、中國人民銀行、銀監會、國家外匯管理局、商務部、財政部、國家稅務總局等部委的官員。他們長期負責該領域中的具體事務，具有豐富的經驗與知識，是政策方案的主要制定者。在政策方案起草過程中，部長級官員并不親自參與，他通常是根據政治首腦的政策意圖和本部門的利益考慮，在聽取司局長匯報的基礎上作出指示；司長級官員則負責秉承旨意，擬定具體方案。在政策制定中，他們起到了如下作用：頻繁地調研，召集各種形式的研討會，委托思想庫研究某一政策問題，由此醞釀和擬定政策方案；積極響應政治首腦的垂詢、意見與要求，及時調整政策方案，支持政策方案上傳，設定政策議程；根據具體情況，不斷地調整政策執行，制定政策實施細則，在政策執行中實現政策再決策。

3、政策執行者―地方政府

地方政府主要包括省級政府、市級政府、縣級政府、鄉鎮政府（街道辦事處），他們是主要政策執行者，也是房地產政策的極其重要的利益相關者。自1994年分稅制改革以來，地方政府在土地使用權轉讓中獲得大量非預算收人，顯示出“土地財政”的特征；地方政府的主要官員在任期制與功績制的約束下希望維持高房價以獲得更多土地出讓金，增加財政收人，贏得晉升的政治資本；此外，長期以來由于監管與約束機制的缺失，地方政府部門組織出現碎片化趨勢，秉持本位主義態度“養寇自重”，為利益集團所“俘獲”，導致軟政權化現象，主管部門及其領導在決策與施政中置公共利益于不顧，為謀取特殊利益大開方便之門。這樣，在政策制定過程中，他們基本不能反映老百姓利益；與房地產商結成利益同盟，共同維持高房價；采取機會主義態度，消解中央政策，有利者行之，不利者避之。jp

4、政策影響者―利益集團

自房地產市場化改革以來，房地產利益集團得以形成，主要有三個：由國營城建系統和中房系統組成的房地產協會，屬于建設部系統，更多的是代表政府和國營企業的利益；全國工商聯下屬房地產商會，其成員多為民營中小房地產企業（包括建材等相關行業的一些民營企業）；代表各大城市擁有領導地位的民營房地產企業的“中城房網”，“大公司俱樂部”或`好公司俱樂部”。此外，還包括那些將住房作為投資工具的少數民眾，如專業的炒房客、房地產中介以及國際投機商等。在政策制定中，他們積極進行幕后游說，影響政府決策，既插手政策目標選擇，也干預政策方案制定。比如，開展調研，提供行業報告；資助科研機構，借助媒體公布結果，制造輿論；高新聘用學術精英，作為政策代言人；密切聯系技術官僚，提供政策方案或干脆賄賂；與媒體、地方政府建立利益同盟。

面對政府已經或有意頒布的旨在抑制房地產暴利的政策，這個利益集團通常高舉“市場”大旗，大聲疾呼要抵制來自“行政意志”的“不合理干頂”；而對政府頒布的符合他們利益、有助于維護并擴大其暴利的政策（這些政策往往又是他們通過各種手段爭取得來的），無論這種政策需要政府部門動用多少行政資源強力推進，他們都贊賞有加。在公共政策過程中，他們展現了巨大的能量，不可小覷：獲取大面積廉價和珍稀土地供給；為房地產業獲取廉價融資創造更有利環境；維護房地產不合理高價與暴利；削弱、扭曲政府關于小戶型、經濟類房產供應要求，滿足暴利需求；排擠新進入競爭者。

5、政策研究者―專家學者

專家學者亦稱思想庫。在目前中國，涉足房地產政策制定的思想庫主要有國務院發展研究中心(drc)、住建部政策研究中心等。在政策制定過程中，他們主要是提供政策咨詢或直接參與、幫助決策部門從事課題研究或基于公共精神獨立研究，以直接上書或媒體公布研究成果的形式來引起政治決策層注意。

6、政策傳播者一一媒體精英

媒體精英主要是指負責傳媒的記者、編輯、網絡論壇骨干、政論評論員等，他們也是幕后活動者，主要有引導輿論設立議程、制造公共輿論的作用。一方面媒體精英篩選、過濾新聞事件，刻意放大某些政策議題，旨在引起公眾的普遍關注和討論，形成強大的社會輿論，從而設立政策議程。另一方面，各個媒體精英持有不同的政策偏好與動機，或為公，或謀私，在公共能量場中他們扮演著不同的角色，采取了不同的策略，加人到不同的政策論戰陣營，有的為地產集團搖旗吶喊，有的為民生疾苦大聲疾呼，發出了迥然不同的聲音。

7、政策接受者―購房民眾

在房地產政策制定中，購房民眾主要可以分為消費性購房民眾與投資性購房民眾。消費性購房民眾主要包括大量準備結婚或已婚的年輕人及其家庭、想改善住房的普通家庭和從農村進人城市的家庭，他們代表了住房市場的剛性需求，是真正的住房消費者。民眾的可承受政策偏好是低房價政策。在決策過程中，普通民眾無權直接參與政策制定，進行政策辯論與對話，也無權對政策提案進行投票表決，他們影響政策制定的方式主要有：通過大眾媒體，尤其是網絡，制造社會輿論，對政策決策者施加壓力；借助黨代表、人大代表及政協委員在黨代會、人大或政協會議中反映意見，表達利益訴求，企圖引起決策者關注；以公民精神為紐帶，抱作一團，集體協作，用一個聲音說話；利用政府或專家調研機會，主動反映住房難問題。由此構成房地產政策制定利益jp相關者圖譜。

上述利益相關者圖譜清晰地描繪出誰是房地產政策制定中利益相關者集團，在針對房地產市場問題而進行公共決策時，代表哪個集團的利益，他們是否可能反對或阻擾某一政策通過，他們的實力怎么樣，應該如何對待他們。通過這一圖譜，可以確定公共決策中所有利益相關者及其相互關系，可以了解政策制定中存在的風險與機會，可以識別和應對任何可能的變化，以便未雨綢繆。

公共政策學相關論文篇三

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫(peter bachrach)和巴熱茲(morton baratz)

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（bernard cohen ）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設置關系更為密切。既然本文的側重點是政策議程設置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關系上。

如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應該關注的問題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什么是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現出來。考察民眾關心的問題與政策制定者關注的問題呈現什么樣的關系，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。

不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕于實質之上。更關鍵的是，什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設置被統治者或少數精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、后者能切實反映前者的內容與排序，即使官員并非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢，其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關門模式

這是最傳統的議程設置模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。

從計劃經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數開始上揚，出現1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩定物價，國務院出臺了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊后，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，并對城市職工的補貼由暗轉明。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際最高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反復強調，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關。[10]

在此背景下，6月9日，《人民日報》發表了評論員文章《改革有險阻苦戰能過關》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種沖擊可以承受。

基于這種樂觀的估計，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關于價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數重要商品和勞務價格由國家管理，絕大多數商品價格放開，由市場調節。8月19日，該方案一經披露，立即在全國范圍內引起新一波搶購狂潮，甚至出現擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。

在物價闖關這個事件中，議程設置完全沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革后，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設民眾會明白決策者的苦衷。結果1988年全年，居民消費物價指數飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓：“制定一切政策，要從實際出發。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。

如果發現錯誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]

動員模式

與關門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的；與關門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會放棄關門模式而采取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。

中國人民非常熟悉動員模式。在毛澤東時代，從土改、三反五反，到總路線、大躍進、人民公社，再到四清、“”，幾乎每一次重大的、戰略性的議程設置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發出文件”。

文件既可采取中共中央、國務院文件的形式，也可采取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可采取“毛主席最新指示”的形式。

第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強調速度時，則要求傳達不過夜。

第三階段是“認真學習、深刻領會”。學習是指學習文件、社論、輔導材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實質”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優越性。最后，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態，將政府意圖轉化為自覺行動。毛澤東時代常見的動員模式便屬于第三類，其優點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續、長久地奏效。[12]

改革開放以后，中國在議程設置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經濟中開辟就業渠道（1981年），在農村全面建立家庭聯產承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經濟體制改革（1984年），推行國營企業工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產階級自由化（1987年），深化企業勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業職工養老保險制度改革（1995年），對公有制企業實行大規模減員增效、下崗分流（1997年），在全國范圍內進行城鎮職工醫療保險制度改革（1998年）。

[13]

內參模式

在內參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

在毛澤東時代，大部分重要決策都是由毛澤東、周恩來等最高領袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這并不意味著完全沒有內參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內參模式的特點。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰爭爆發，到8月初，朝鮮人民軍已經解放了朝鮮90%以上的領土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統一指日可待。中國領導人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰室工作的雷英夫等人經過反復研究最新情報后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態勢，使朝鮮戰局發生逆轉。他們進一步預測，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。毛澤東得知后說：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結束戰爭是不可能了，戰爭肯定是持久的、復雜的、艱苦的”，并隨即作出應對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了最高領導人的戰略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統一工人黨職務的哥穆爾卡再度出山，并要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯元帥羅科索夫斯基返回蘇聯。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“”。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說，問題的癥結是蘇聯的大國沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發回的密電中寫到，“華沙的調集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央后來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到毛澤東、周恩來高度贊賞的謝文清調研材料在一定程度上影響了后來中共中央對蘇聯的立場。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發生武裝沖突，從而引發了對蘇聯戰略的討論。有人認為，蘇聯的戰略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內最擔心的則是美蘇是否會聯合反華。1969年底，經過深入調查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數據證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯的根本利益在歐洲。對于發展中德關系，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復仇主義國家”的老框框。通過廣泛采訪，他得出結論，在西德占主導地位的是和平主義。同時，西德經濟發展很快，有擴大國際市場的需要。

如果加強兩國的貿易關系，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領導人訪華，以推動執政黨更積極地發展兩國關系。看了王殊的報告后，毛澤東、周恩來大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數次對他發出內部通報表揚。王殊的報告對最高領導人確立中國的全球戰略產生了相當大的影響。后來中德關系果然發展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯合公報，其中王殊功不可沒。[18]

由上面三個例子可以看出，毛澤東時代的內參模式有三個特點。第一，內參發揮作用的領域主要與國家安全有關；第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。

第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之后面臨著險惡的國際環境，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當時中國最高領導人不得不優先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

改革開放以后，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發生了深刻的變化。如果說毛澤東時代首先要解決的是自立問題的話，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發展現代經濟涉及廣泛的領域，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現代決策需要，必須代之以決策咨詢群體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。

最早出現的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，并把報告直接送到中央領導人辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統全面的第一手調查數據。后來，他們又參與了中央關于農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。后來，發展組成員分別進入中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機構。[19]隨著改革向城市和工業方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續到1989年。在此前后，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（后來整合成為國務院發展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經濟活動越來越復雜，研究領域的專業分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關系領域，近年來也出現了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各民主黨派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯系的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]

上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內部報告。這些發行量很小的內參，往往可以直達天庭。最高領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發一些報告。[25]在正規渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術聲望和人脈關系通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領導人上任以后對決策科學化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領導班子十分重視思想庫、智囊團的建設。[28]為此中國科學院提出要“充分發揮國家科學思想庫作用？?增強對國家重大發展戰略的咨詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務”。[30]可以預見，未來在議程設置上，內參模式還會扮演相當重要的角色。

借力模式

在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權者。那么，他們為什么會偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。

在中國，借力模式并不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導向的醫療體制改革。根據1993、1998、2003年三次國家衛生服務調查，改革后城鄉居民的醫療費用支出越來越高，而享有社會性醫療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衛生體制改革的缺陷，也順帶引發了人們對醫療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫療體制改革，讓“國有資產逐步退出公立醫院”。不過，在2005年春，國務院發展研究中心社會發展部和世界衛生組織“中國醫療衛生體制改革”合作課題組卻發表了6份專題報告和1份總報告，證明醫改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報告刊登在內部刊物上，它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉直下。國務院發展研究中心社會發展部副部長葛延風在接受媒體采訪時，透露了總報告的內容。

他指出，未來中國醫療衛生體制的改革應該堅持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會成員都能夠得到基本的醫療衛生服務；二是要強調衛生投入的績效，即在有限的全社會衛生投入水平下，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場化改革不可能達到這兩個目的。[33]幾乎同時，衛生部政策法規司司長劉新明也在《醫院報》上說出了“市場化非醫改方向”的話。[34]這兩則報導一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時間出現大量有關醫改的報導和討論；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場派的學者堅稱，醫改不能走回頭路；[36]雖然衛生部希望回避關于醫改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經打開，如果政府醫改的思路不作重大調整，民眾是難以接受的。[38]看來，智囊們借力之舉相當有效。

上書模式

這里的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機構；在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識優勢、社會地位的人。只有這種人才擁有某種“話語權”，才了解上書的管道，提出的建議才可能被重視。其實，即便是精英們的上書，往往也是石沉大海，毫無反響。清朝不斷“上書各中堂、各大人、各先生”

的龔自珍在《送南歸者》中不是發出過這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書往往在秘書那里就被擋住，很難送到決策者跟前。無論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設置的案例簡直是鳳毛麟角。

上書模式固然很少出現，但并不意味著當代中國完全沒有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區”被聯合國教科文組織正式批準為世界自然遺產。幾乎同時，2003年8月中旬，國家發展與改革委員會通過了怒江流域水電開發方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環保組織的反對。

一方面，他們通過各種方式動員媒體發出反壩的聲音，爭取輿論支持；另一方面，他們上書國務院領導，要求停止怒江水電梯級開發。2004年2月中旬，在發改委上報國務院的報告上，國務院溫家寶親筆批示：“對這類引起社會高度關注、且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”，暫時擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，溫家寶赴云南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設停工已久，地方不知如何進退，希望中央能盡快定奪。溫回京后，即指示發改委、環保總局、水利部等有關部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。由于擔心怒江工程重新啟動，61個環保組織和99位個人又于2005年9月起草一份公開信，并將它呈送國務院、發改委、環保總局等有關部委。[40]與此同時，支持開發怒江水電的人也上書中央領導，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰，使中央到目前為止還沒有對怒江工程定案。民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，這在中國恐怕還是第一次，成為一個標志性的事件。

隨著社會自由度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發言權。

因此，上書今后有可能變成影響中國議程設置的主要模式之一。

外壓模式

與上書模式一樣，在外壓模式里，議程變化的動力來自政府架構之外。它與上書模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在上書模式里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置；在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個特點。

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，會越來越難分辨誰是倡導者。這時的關鍵是議案的民意基礎到底有多廣，是否對決策者構成足夠的壓力。說到民意，我們應該區分兩部分民眾。一部分是所謂“關切的民眾”（at tentive p ublic)，一部分是一般大眾(general p ublic ）。前者在數量上永遠是總人口的一小部分，但他們對公眾議題不僅十分關心，而且相當了解。他們對議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點圈。后者是大多數人，他們對多數公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期、執著地卷入某項爭議。正因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變為政策議程。[42]

第二，外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變為相當多人關切的公眾議程，否則壓力便無從產生，而這個過程需要時間。即使某個議題已經提上了公眾議程，要最終進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其他模式長。

第三，由于頭兩個特點的存在，研究者很難準確斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設置。他們能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動聯系起來。

上述三點是一般情況下外壓模式的特點。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”

(focusing event s)，引起社會的普遍關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，如災難、事故等，它們會對某一群人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益產生潛在的傷害。這類事件的發生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點的集中有助于打破已往的力量平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論里占據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短期內調整政策取向。

因此，有學者把焦點事件引發的反應階段稱之為“政策窗口”(policy window)。[44]由于焦點事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

過去，在中國議程設置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。盡管早在1980年代中期，中央領導人就在提出決策科學化的同時，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來？壓力為什么會產生影響議程設置的效果？

先看壓力的根源。雖然中國經濟在過去四分之一個世紀里高速增長，但不惜一切代價追求高增長率也帶來一系列嚴重問題。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括環境危機、貧富懸殊、缺乏經濟與社會安全等。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由于社會分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們也往往愿意犧牲短期的個人利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨著社會日益分化，改革的金字招牌脫落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對新推出的改革不再毫無保留地支持，而是對帶有“改革”標簽的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發“改革”財的學者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革到了強調經濟社會協調發展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。

那么潛在的壓力是如何轉化為現實壓力呢？四個領域的變化發揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。

先看利益相關者的施壓。當社會分化不太嚴重時，各利益相關群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨著社會分化程度提高，各利益群體對自身利益變得更加敏感，會產生向決策者施壓的沖動。當然，沖動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關鍵是利益相關群體的動員能力。在所有利益相關群體中，擁有政治和組織資源的地區無疑最強。

區域政策是利益相關群體施壓的一個例子。1980年代中期以前，中國存在地區差距，但問題并不突出。其后，由于國家政策明顯向東部傾斜，導致東西部差距迅速擴大。[48]1990年代初，學者與政策研究者就地區差距展開了一場爭論，當時的主流要么認為中國地區差距沒有擴大，要么認為地區差距不算太大。[49]鄧小平也主張應等到“本世紀末達到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”

地區差距問題。[50]不過，落后地區不愿再等了。這時，在每年的全國人民代表大會上，都有來自內陸的代表公開表示對中央傾斜政策的不滿。面對內陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠景目標綱要指出：要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距。可惜，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代后半期，對政府區域政策的批評不絕于耳。在這個背景下，1999年中央提出了西部大開發戰略，國務院并于次年成立了西部地區開發領導小組，正式進入西部大開發的實施階段。[51]其后，在全國人大上，面臨巨大轉型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰略。2003年9月，“振興東北地區等老工業基地”終于正式也成為中國政府的“戰略決策”。[52]

再看非政府組織的卷入。在過去20年里，中國目睹了一場前所未有的社團發展。截至2006年3月底，全國共有各類在民政系統注冊的社團近17萬個。[53]事實上，在民政部門登記注冊的組織僅占社團版圖的一個角落。大量組織選擇注冊為商業機構，或者干脆不注冊。[54]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需注冊，如那些在企業、機關、學校、街道、鄉鎮和村落內開展活動的社團。加上未注冊的組織，全國至少有50萬以上的社團。[55]

大多數社團對公共政策沒有興趣，但有一類社團最大的關注點便是公共政策，即倡導性社團。人們習慣于把這類社團稱為“非政府組織”或“n go”。在中國各類n go中，環保n go最為積極。1990年代以前，中國也有環保社團，但絕大多數是自上而下組建的、半官方的環境科學研究團體。那時環境污染問題還不太突出，民眾對此不太關心。因此，那時的環保社團要么研究多于行動，要么干脆沒有什么行動。1990年代以后，生態環境惡化日漸顯著，人們的環保意識也逐步高漲。在這個背景下，涌現出一批民間環保n go.[56]進入新世紀，民間環保n go（尤其是高校學生團體）開始在各地大量出現，并呈逐年增加的趨勢。據不完全統計，全國現有2000多家環保n go.[57]它們的經費主要靠自籌（相當大的比重來自境外）。除了開展環保教育、配合政府編制環保計劃、擔任有關機構環保顧問外，這些環保n go還竭力呼吁改善生態環境，并動員各種力量干預破壞環境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。

環保n go數量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯系。傳媒把環保n go的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。

中國的大眾傳媒不僅充當了環保n go的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設置方面扮演著越來越積極主動的角色，進而影響到政策議程的設置與調整。傳媒的議程設置功能有三個層次：報導或不報導哪些“議題”，是否突出強調某些“議題”，如何對它強調的“議題”進行排序。[59]這里說的不是指某幾家傳媒機構的某幾次報導，而是指傳媒整體在較長時期里的報導活動。很顯然，不進入第一個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，1980年代的煤礦事故比現在更普遍、更嚴重，但當時并沒有成為公共議題。1990年代中后期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視，不僅進入了第一個層次，還進入了第二個層次。[60]在一個較長時期里，進入第二個層次的議題當然不止一個，這時，如果傳媒對一系列“議題”的報導呈現一定排序的話，也會影響公眾對這些議題重要性的判斷。

近幾年來，中國民眾對三農、農民工、生態環境、公共衛生、醫療保障、貧富差距等問題的關切，在很大程度上是傳媒強調的結果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”

上。[61]為什么黨的喉舌近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因為媒體的量和質都發生了巨大的變化。

在量方面，與改革初期比，電臺的數量增加了三倍，電視臺、報紙、雜志的數量都增加了十倍以上。[62]質的變化更為深刻。從1980年代開始，傳媒便開始市場化，這個進程在1990年代以后加快。現在，國家仍掌握電臺、電視臺、報紙和一些刊物的所有權，但失去了國家財政撥款的傳媒機構必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構的主要驅動力，其日常運作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當然黨和政府的機關報、機關刊物的自由度比較小，但這些傳媒機構在轉向傳媒產業的過程中，都增設了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環球時報》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯合報業集團屬下的《新民周刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新周刊》，以及南方報業傳媒集團屬下的《南方周末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀經濟報道》等。本來就不屬于黨報系統的《中國新聞周刊》、《財經》、《商務周刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開辟或增加新聞評論和公共事務討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經波及廣播和電視媒體。

在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”，不時報導敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開辟表達的空間，促使某些民眾關心的議題變為公共議題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。

大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統媒體內部，還來自新興網絡媒體，如互聯網、手機短信等，尤其是互聯網的興起迫使傳統媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務提供更開放的空間。

如果從1994年4月20日中國正式進入互聯網之日算起，中國進入網絡時代不過10余年。

然而，互聯網的發展可以用“爆炸性”來形容。1997年初，全國的互聯網使用者不過區區62萬人；到2006年1月，這個數字已經暴增至1111億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。2000年前，由于網民數量低于1000萬，真正意義上的網絡媒體還沒有形成。隨著網民在2001年突破2500萬，情況開始發生變化。2002年，當網民超過4500萬時，網絡輿論急遽升溫。2003年，當網民達到7000萬時，網絡輿論風起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無怪乎這一年后來被人稱作“網絡輿論年”。[63]此后，互聯網成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公眾議程設置的影響越來越顯著。

與傳統媒體比較，互聯網最大的特點是人人都是潛在的信息發布者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播范圍可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能完全在暗箱中操作。[64]

出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體后，公眾議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程說到底是由屈指可數的傳媒機構設置的，政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（而不是傳媒機構認為重要的問題）變為公眾議程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農民工討取欠薪、醫療體制改革失敗、郎咸平批評國企改革等一系列網上討論活動中，網絡輿論都顯示出設置公眾議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關心的公平正義原則。

由于網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席胡錦濤和國務院溫家寶都透露，他們也曾親自上網，了解輿情。

2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯網等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統內參報告以外，國務院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯網信息摘要》，報送國務院領導。[65]近年來，不少大案如安徽阜陽假奶粉案、廣州農民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達國務院的。[66]從高層對網絡輿情的高度關注，可以看出網絡媒體的影響力之大。

當然，網絡媒體與傳統媒體并不是相互對立的，它們的作用完全可以互補。

當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統媒體往往會馬上介入，進行采訪和深度報導，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變為公眾議程的一部分。在更多情況下，網絡媒體與傳統媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰。“孫志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網絡普及以前，廣州地區的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調查性或揭露性的報導，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導就有6則之多，但都沒有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學傳媒的研究生在著名bbs 提供網站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區公布了這個消息。“桃花塢”是全國各地媒體從業者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報》深度報道記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關部門以后，于4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露。[68]其后，別的媒體紛紛轉載。但更重要的是，這時中國的互聯網已擁有近7000萬網民，孫志剛事件在網絡上引起了強烈反響。如果沒有網民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣很快風平浪靜。然而，借助網絡的威力，這個事件導致輿論嘩然，形成強大而持續的民意壓力，并最終推動政府于6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網絡媒體與傳統媒體交叉作用竟能這么快導致一項制度的變革，不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。