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建設中國式財政政策性投融資體系的研究論文篇一

所謂財政政策投融資，它不是泛指財政一般性的投資和融資，而是專指政府為實現宏觀經濟調節政策目標，而采用的有償的投資融資手段。我國的政策性投融資，從建國初期就已經存在，并在后來得到不斷發展，例如財政在50年代對國營企業實行的小型技術改造貸款，60年代建立的支農周轉金，80年代末推行的基本建設資金“撥改貸”以及不少地方搞起來的“財政信用”等等。90年代政策性銀行的成立，標志著我國政策性投融資又有了新的發展。在國民經濟發展的各個時期，政策性投融資都為解決國家的財政困難、促進國民經濟發展發揮了重要作用。但是，從嚴格意義上講，我國的真正意義上的財政政策性投融資體系并沒有形成，現有的政策性投融資不僅分散，而且規模過小，還常常是同財政一般性投融資混在一起實施。給政策性投融資體系發展帶來一系列問題。

1.資金來源渠道單一，投融資鏈條不完整。我國政策性投融資的資金來源，主要靠財政注入，缺少借社會財力的手段。加之財政收支矛盾尖銳，財政不得不優先保證基本職能的需要，導致財政預算無法拿出更多的資金列入政策性投融資資金來源，政策性投融資機構資本金不足，同時，國有大中型企業效益低下，虧損問題嚴重，不僅上繳財政收入減少，而且一部分還要靠財政周轉金和借款度日，財政對企業的投入不能產生效益，投資難以收回，導致政策性投融資鏈條斷裂，難以為繼。

2.形成不了統一的投融資體系，主要表現為缺乏總體管理機構，操作主體各自為戰，且不說地方的財政信用管理上的五花八門，就是1994年后建立起來的國家開發銀行、進出口信貸銀行和農業發展銀行等專司公共政策職能的銀行，也是各自獨立作戰，缺少一個類似日本“資金運用部”這樣一個統籌資金、協調行動的管理機構。當然，政策性銀行要受中央銀行監督管理，但中央銀行的性質，決定它不能替代投融資體系的協調管理工作。在當前，正是因為政策性投融資沒有形成體系，才使各政策性銀行陷入資金短缺，影響其宏觀調控作用的發揮。

3.資金使用缺少嚴格法律規范，各類政策性資金的運用都沒有同各項政策規劃對接起來，致使資金運作中隨意性較大，特別是有的地方財政信用和財政周轉金的使用效率不高，要么是“蜻蜓點水式”的投放，發揮不了應有的政策效應，再不就是缺少可行性研究，盲目上馬，造成資金投入有去無回，更有甚者，個別地方將財政信用投放于盈利性項目，搞一些稅高利大“短、平、快”項目，形成和商業銀行爭利的局面。

4.體制定位不合理，至今依然把政策投融資，與國家預算拴在一起，看成是國家財政預算一種支出形式，所有的政策性投融資的形成，都主要依靠財政預算資金轉化。這種體制定位，使各個政策資金運用機構，對國家財政依賴性過強，不僅造成財政不應有的過分負擔，更造成政策投融資難以為繼的困難局面。因為，第一，財政的性質決定，財政資金的使用只能是無償性的，搞有償使用只能是有條件的，那就是在經濟收支有結余的情況下，才是可行的。所以，規模龐大的政策性投融資的需要，主要靠財政供給是不可行的，這樣做勢必會由于財政收支矛盾的制約，使投融資資金供給嚴重不足，使政策性投融資陷入困境。當前各個政策性銀行資本金難以到位，以及融資渠道不暢所帶來的種種困難，就是明顯例證。第二，把政策性投融資的資金來源，局限在財政預算資金轉化上，就阻斷了政策性投融資與社會資金之間的渠道。各國實踐經驗表明，政府實行宏觀政策，僅靠財政資金不僅調控力度有限，而且使用過度，還會帶來嚴重負面效應。如果借助社會財力，不僅大有可為，而且常常還會發生事半功倍的效果。

總之，現行的財政投融資，不僅還很不完善，而且在很大程度上，沒有跳出計劃經濟下財政投融資的基本思路。為了適應市場經濟體制建設的要求，在我國建設起強有力的宏觀調控體系，很有必要重塑我國的財政政策性投融資制度。

(二)投融資體系改革總思路的選擇

當前可有兩種思路供選擇，一是著眼于現行的政策性投融資體系的完善，在維持財政籌集和供給資金原有方式基礎上，將現有的投融資渠道，集中統一由財政管理;二是著眼于投融資體系的重塑，以日本財政投融資制度為例，建立我國的資金委托、資金管理、資金運用三分離，全有償式的投融資體系。兩種思路比較起來，應當推后種思路為先。因為如前分析，我國現行的投融資體系的問題，并不單純是由于管理分散的結果，更有其運行機制問題。不重塑投融資體系，機制就不能轉換，現存的投融資體系運作中的問題，也就無從解決，政策性投融資在發展市場經濟中的積極作用，就難以充分發揮。后一種改革思路，不僅可以有效地克服現行投融資管理權分散所帶來的諸多毛病，而且可以轉換機制，更好的協調政策性投融資各方面的權責利關系，克服在融資來源上的、單純依賴國家預算資金轉換所造成的各種困難。

1.在投融資資金來源上，實行法定的委托制，可以使融資體系有一個比依靠國家預算資金轉換，更為穩定和低成本的資金來源。擁有穩定的和低成本的資金來源，乃是政策性投融資發揮作用的前提條件，政策性投融資的投向投量，要以各個時期政府宏觀政策目標為轉移，而不能依資金來源多少而定，只能靠擁有充分資金來源，依各項政策目標所需的調控力度，投入與之相匹配的資金量，才能達到應有的目的。政策性投融資的資金運用，它不能以盈利為目的，要以實現宏觀政策為目標，因此，向資金使用者收費不能高，但政策性投融資又不能虧本經營，必須保本，這就要求政策性投融資所取得的資金成本低廉。所以，建立政策性投融資體系，就必須給投融資體系，設定一個穩定而又成本低的資金來源。僅靠財政預算撥款，雖然成本不高，但要遭受財政收支矛盾的制約。如果靠財政在金融市場上，依市場利率發行國債籌集資金，雖然資金來源充足，但又適應不了低成本的要求。而實行投融資的資金來源法定委托制，卻可以克服這些矛盾，因為，實行法定委托制，將一些社會財力以法律形式，劃定為投融資體系托管資金，諸如將社會保障體系積存資金、郵政儲蓄、以及公共團體的某些基金存款等等，劃為委托投融資體系資金，就可以使投融資體系的資金來源，有一個穩定而又規模可觀的渠道。

2.建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又全有償的投融資體系，財政作為資金管理者，則處于資金委托者與資金運用者之間的中介地位，只是投融資組織者，而不是資金實際供應者，一手受托、一手貸出，一手收回貸款、一手償付委托者本息，這樣既可以減輕負擔，而又全面監督資金運作，保障資金安全和有效。

3.建立三分離政策性投融資體系，可以使資金運用機構不必擔心資金來源的有無，能夠全神貫注的、按照國家宏觀政策意圖，用好交給他的資金。從而解決現行體制下，各個政策性銀行自籌資金所帶來的諸多煩惱。同時，也解決了商業銀行，按法定利率認購政策性銀行債券的負擔，為商業銀行企業化改革創造條件。

4.投融資的三分離體制，也使資金供、管、用之間麗權利界限分明。任何一環都不能無償動用資金，這就形成一個相互制約關系，從而強化了監督機制，有利于克服現行投融資體制中，責任不清、約束無力所帶來的諸多弊端。

(三)新投融資體系建設需要解決的問題

1.廓清政策性投融資與各相關方面關系。集財政性與金融性於一身的政策性投融資體系，它與社會一般投融資活動不同，它與中央銀行的宏觀政策管理，以及財政公共預算為了滿足社會共同需要而實施的投融資，也是不同的。在建設政策性投融資體系中，必須劃清相關方面的職能界限，才能保障政策性投融資體系的準確定位。(1 )劃清政策性投融資與一般財政收支關系，政策性投融資作為政府財政的一項特殊行為，它與財政的一般分配行為，是有聯系而又有區別的不同事物。它們之間的聯系主要表現在，都是政府用來配置社會資源的手段，其目標也是一致的，從地位來說，政策性投融資乃是一般財政分配的補充。然而，兩者又是必須嚴格分開，不可相互替代的不同事物，其基本區別點有二：第一，運作范圍和對象不同。一般財政分配是為了滿足社會共同需要，它同市場配置一樣，都是社會資源配置的主體，是日常社會資源配置的有機組成部分。而政策性投融資，雖然也是一種資源配置行為，但它是專門為糾正市場配置之失誤的手段，是為了滿足政府實施宏觀調控政策的需要。就是說，財政一般分配是主，財政政策性投融資是從。第二，補償方式不同。一般財政分配是無償的，不能以盈利為目的，也不能進入市場。政策性投融資則是有償的，雖然它同樣不能以盈利為目的，但它的活動可以進入市場配置領域，為了實現某種政策目的，它可以向以盈利為目的的民間企業貸款。(2 )劃清政策性投融資與一般投融資的界限。政策性投融資與商業銀行及非銀行金融機構的區別，是很明顯的，前者是實施政府政策為目的，非盈利性的;后者是以盈利為目的的商業性行為，這無須多說。問題是政策性投融資與中央銀行宏觀政策管理，特別是與政策性銀行關系應當如何處理。政策性投融資體系動作中必須與中央銀行貨幣政策緊密配合，協調動作，一般來說，政策性投融資體系與中央銀行貨幣政策之間的分工，應當如同財政政策與貨幣政策分工協作一樣，政策性投融資體系應當主要著眼于結構調整，當然，政策性投融資體系運作中，也會對宏觀經濟總量發生影響，應當注意與貨幣政策協調一致，至于政策性投融資體系與政策性銀行關系，在建立政策性投融資體系過程中，理所當然要將現存的各個政策性銀行，納入政策性投融資體系的資金運用機構之中。而不應仍然獨立于政策性投融資體系之外。

2.政策性投融資制度安排的設想。(1)管理制度安排。 政策性投融資的政策性特點決定，必須是采用集中化的計劃管理方式。就是說，為保障政策性投融資規模和投向，能夠嚴格而準確的符合宏觀政策意圖，必須通過中央統一計劃安排，使政策性投融資體系中的中介環節和資金運用環節，有一個共同遵照執行的規范，才能保障投融資作用有效發揮。國外經驗也表明，通過編制《政策性投融資計劃》，來實現集中統一的計劃管理辦法是有效的。在我國，可以這樣具體設想，這個計劃如同國家預算一樣，每年都要把各項融資來源，及資金使用的規模、具體使用項目、各項資金使用的收費標準及使用條件等等，都明細編入計劃。即財政政策性投融資預算，它與國家公共預算不同的是，政策性投融資主管機構編制成計劃后，只送國務院批準，呈人代會備案，人代會只對該計劃實施日常監督，而不審批。以保持投融資運作的靈活性特點。(2)體制安排。基于投融資計劃必須集中化管理的要求， 在體制安排上，同樣也應以中央集中為宜。實行政策性投融資資金主管部門集中統一管理，由各資金運作機構分工實施的體制。即在中央設置投融資管理機構，負責編制政策性投融資計劃，以及按計劃分配資金給各資金運作機構等日常管理和協調工作;各資金運作機構，即各政策性銀行及政策性投資公司等等機構，則在投融資主管部門指導下，具體依計劃實施貸款業務，落實計劃。政策性投融資體系要不要實行分級管理，這是一個需要多加思考的問題，我們認為，是否分級，這取決于宏觀經濟管理是否分級，這兩者應當是一致的。從理論上講，政策性投融資體系，它作為實現宏觀管理政策的一個工具，只有從國民經濟總體上統一運用，方能有效地發揮其應有的作用，即便要實行分級管理，也只能是中央集中統一計劃下的分級管理。(3)組織機構安排。建立資金委托、 資金管理和資金運用三分離式的、政策性投融資體系的組織安排，其關鍵在于做為中介機構的資金管理環節如何安排。資金委托者決定于政府法律劃定，其組織機構是現成的，無需做特別安排，而資金運用機構，已有政策性銀行存在，唯一需要新創立的，則是資金管理機構以及機構設置在哪里的問題。鑒于建立政策性投融資體系，事關重大。根據我國國情，看來如同日本那樣，將機構設置在財政部內部，可能有困難。因為，日本大藏省權限比我國財政部大，大藏省不只是管財政，也管中央銀行。并且，日本有企劃廳，也沒有我國計委的權力大，這樣，把政策性投融資管理權限，完全交給財政部，協調財政與貨幣政策，已經費力，如果再加上集財政與金融于一身的龐大投融資體系，將會更加矛盾重重。故在我國成立一個由國務院牽頭，吸收財政部、計委、中央銀行、經貿委、農業部等，共同組成一個政策性投融資管理委員會，可能是一個較好的選擇。不過，由于政策性投融資與財政是密不可分的，把這個委員會下設的辦事機關設置于財政部內，由財政部承擔日常管理，是非常必要的。

中國的國土遼闊，地區間經濟社會差異極大，在這種情況下，為了工作方便，更便于日常管理和協調工作，在省一級，不按行政區劃，而按地區設立分支辦事機構，從事對資金運用情況監督及協調工作，也是十分必要的。

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發展社會主義市場經濟，特別是在我國正處于經濟轉型時期，市場經濟運行機制尚未完全成熟，財政面臨的宏觀調控任務十分繁重，僅靠常規的調控手段，諸如稅收、國家預算、公債等等，很難完成如此重任，急需尋找新的手段。二次世界大戰后，一些后起的市場經濟國家，運用財政政策性投融資實施產業政策、優化資源配置的成功經驗，可供我們借鑒。這里僅就如何建立中國式的財政政策性投融資(下簡稱財政投融資)體系問題做些探索。

(一)財政政策性投融資的概念及其特點

所謂財政政策性投融資是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，以實現特定政策目的，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產品分配所形成的特定的財政關系。作為以財政信用方式取得資金，與常規的財政借貸沒有什么區別，但又與常規的財政信用活動不同，它是一種特殊的財政金融活動。第一，常規財政信用，是為彌補國家預算赤字而實施的，為國家預算籌集資金，并同國家預算資金一道被無償用掉，過后要靠增加稅收來歸還，而政策性投融資與預算是否有赤字無關，它是出于實施財政政策需要而進行的信用活動，所籌集的資金是以有償形式來運用的，無須用未來時期稅收歸還。因此，財政籌集起來的這筆信用資金，并不是常規的國家預算資金，而是國家財政資金的特殊補充。第二，它一手以有償方式借來資金，一手又以有償方式使用這些資金，與社會一般融資活動相同，但它的運用目的并不是為了盈利，因此，它與一般社會金融活動又有根本性區別，它的使用具有鮮明的公共性。第三，它融金融性與財政性為一體，從而在宏觀調控中，有著貨幣政策與財政政策雙重功能，又比財政政策與貨幣政策實施安全得多，加大投融資力度，擴張信用，可以起到與擴張性貨幣政策相同作用，但又與一般信用擴張不同，不會帶來在拉動經濟同時，有引發通貨膨脹之虞，也不會有引起財政債務依存度過高，帶來財政風險問題。它是一種安全性大的特種信用活動。

(二)建立財政政策性投融資體系的必要

正因為財政投融資，有以上所說那么多的特點和優點，在二次世界大戰后，倍受一些后起的市場經濟國家的重視，并在宏觀經濟調控中發揮了其它手段不可替代的積極作用，其最為成功者，當首推日本。我國當前財政收支矛盾十分尖銳，宏觀調控能力很弱，而所面臨的宏觀調控任務又非常繁重，在這種情況下，建立財政政策性投融資體系，將是十分有意義的。

1.它是填補財政宏觀調控能力不足的有效手段。在我國財政宏觀規模過低的條件下，面對大量的市場配置失效領域的存在，所導致的各個瓶頸產業急需投資的情況，通過健全的財政政策性投融資體系，就可以借助社會資金來補充財政資金之不足，用以加快瓶頸產業建設，推動經濟協調發展。日本在戰后經濟能迅速恢復和發展，是與財政政策性投融資分不開的。二次大戰后，日本財政十分困難，經濟恢復與發展所需的社會資本十分緊缺，財政政策性投融資起了非常重要的補充作用。日本財政政策性投融資體系動員的資金規模是十分龐大的，截止1998年，其融資總額已達國民生產總值的11.3%。韓國在經濟起飛中，財政政策性投融資在補充政府財政資金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”計劃時期，財政投融資貸款，占政府農林水利投資的25.8%，社會公共資本中占53.2%，70年代在公共基礎設施及基礎產業投資中占60 %， 1989年有90%財政投融資用于高速公路、地鐵、城市基礎設施建設。(注：參見孫魯軍等：《韓國——政府主導型的市場經濟》，武漢出版社1994年版，第68—70頁。)

2.誘導社會投資沿政府意圖方向發展之必要。用日本人的話說，財政政策性投融資，可以對企業和銀行起到帶頭羊作用，財政政策性投融資體現著政府意志，反映政府扶持重點產業的意圖，凡能得到政府投融資支持的產業，表明這些產業很有發展前途，因此，財政投融資重點投入的產業，就會引起商業銀行和私人資本關注，跟隨其后進行投資，從而拉動社會資本投向與政府資源配置意圖相一致，起到宏觀調控作用。我國正處于經濟發展即將起飛階段，加快財政政策性投融資體系建設，以誘導社會財力投向，保持社會資源配置沿著優化方向發展，就更是必要的。

3.加大財政政策與貨幣政策協調力度之必要。財政政策主要運用稅收、補貼和預算支出等手段進行調節，它偏重于調整資金結構;貨幣政策主要運用存款準備金、貼現與再貼現、公開市場操作等手段進行調節，它偏重于控制貨幣供應總量，財政投融資卻既有調節社會總需求的能力，又有調節結構的能力，在宏觀調控中，只有財政政策與貨幣政策，兩者協調配合，方能發揮其最大作用。財政政策性投融資具有財政政策與貨幣政策雙重功能，因此，在財政政策與貨幣政策之間插入一個政策投融資體系，就可以更好地使兩大政策協調配合，當需要加大結構調整力度，更需財政政策多出力時，通過財政投融資體系，可以更多地把社會儲蓄吸引到結構調整方面來，從而將貨幣政策轉化為結構調整手段，配合財政政策調節;當需要加大總量調節、擴大需求或供給時，更需要加大貨幣政策的總量調節作用時，通過財政投融資體系加大投融資規模，又可以有效的配合貨幣政策，提高拉動經濟力度。

總之，無論從增強財政調控的物質基礎來說，還是從更有效地發揮財政政策和貨幣政策的調控能力及更好協調兩者作用來看，在我國盡快建立完善的財政投融資體系，是十分必要的。