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依法執政概念 依法執政要求是篇一

毛德龍

【摘要】依法執政、依法行政與依法治國是三個內涵各不相同但又有密切聯系的概念，正確的理解三者的關系有助于我們把握當前我黨提出的依法執政的核心內核。本文通過歷史與邏輯的分析，提出了依法執政是依法治國的核心，是對依法治國戰略的進一步深化；而依法執政又是依法行政的前提，依法行政是依法執政的經常化的觀點。

【關鍵詞】依法執政 依法行政 依法治國

一、引 言

2004年9月16日至19日，中國共產黨第十六屆四中全會在北京召開，全會聽取和討論了胡錦濤總書記受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》（以下簡稱《決定》），科學、民主、依法執政成為中國共產黨執政黨建設的目標。《決定》分析了中國共產黨面臨的三大歷史任務和存在的五大問題，總結了六大經驗，科學、及時地作出了加強五大執政能力的對策。《決定》不僅對我黨的執政能力從戰略的高度加以規劃，從理論的層面進行了系統闡述，而且從戰術角度具體提出了全面推進的步驟。它對于我黨把握執政規律、提高執政能力、完善執政方略、改進執政方式、鞏固執政基礎、完成執政使命意義深遠。作為法學界和司法實務界的一員，筆者更加關注“依法執政”概念的提出，從某種意義上說，依法執政理念是對依法治國方略的進一步深化，是依法治國的核心。而與“依法執政”相臨近的另一個范疇——依法行政又是依法執政的最經常的體現。本文正是想通過對依法執政、依法行政與依法治國關系的厘清以闡明三者的內在聯系，以期為建設中國特色社會主義法治國家作出一點理論上的貢獻。

二、依法執政是執政黨執政的基本方式，是依法治國的核心，是黨在新的歷史時期對依法治國理論的進一步深化

（一）依法執政與依法治國的涵義

所謂依法執政，按照《決定》的精神，是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。它主要體現在：

1、加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變；

2、全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律的范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威；

3、督促、支持和保證國家機關依法行使職權，在法治軌道上推動各種工作的開展，保障公民和法人的合法權益；

4、加強和改進黨對政法工作的領導，支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權；

5、以保障司法公正為目標，逐步推進司法體制改革，形成權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，為在全社會實現公平和正義提供法制保障。

所謂依法治國，或者法治是一個古老的概念，從古希臘時期就曾經為柏拉圖以及亞理士多德詳細闡述過，歸根結底，其核心就是要確立法律的無上權威。法治與人治是一個相互對立的范疇，法治講求用沒有感情的、理性的法律來代替喜怒無常的君主以確立國家的根本政治制度。法治與民主不可分割，法治是民主的外在表現形式，沒有民主，所謂的法治只能流于空談。亞理士多德認為法治實質是擺脫個人欲望，求助理智統治的社會制度，是一種最優秀的治國之道。他指出：“人在達到完美境界時，是最優秀的動物，然而一旦脫離了法律和正義，他就是最惡劣的動物。”“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。” 他在比較研究了一百五十八種政體之后得出結論說：“最高統治權的執行者可以是一人，也可以是少數人，又可以是多數人。這樣，我們就可以說，這一人或少數人或多數人的統治的要旨是照顧全邦共同的利益，則由他們掌管的公務團體就是正宗的政體。反之，如果他或他們掌管的公務團體只照顧自己一人或少數人的私利，那么就必然是變態政體。”因而，他說：“應由多數人來治理國家??似乎是很正確的??。”“相對于一人之治來說，法治（the rule of law）更為可取。”“法治應當包括兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定的良好的法律。”

（二）依法執政是依法治國的核心，是依法治國理念的進一步深化

比較這兩個概念我們就會發現，依法治國與依法執政其核心內核是一致的。依法治國的最根

本要求就是要確立法律的無上權威，就是要確立一個擺脫個人欲望，理智統治的社會制度。而依法執政則要求執政黨在憲法和法律的范圍內活動，使制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，執政黨帶頭維護憲法和法律的權威。由此可見，我們甚至可以這樣認為，在社會主義的中國，只要作為執政黨的中國共產黨確確實實的實現了依法執政的既定方針，所謂依法治國，建設社會主義法治國家的目標也就不難實現了。如果說黨的十五大只是提出了依法治國的理念，那么，十六屆四中全會提出的依法執政則是對這一理念的進一步深化，是對依法治國方略核心問題的反思，它標志著黨的領導方式和執政方式的改進和創新，它必將成為社會主義中國走向文明、法治的一個里程碑。從歷史的梳理來看，依法執政的提出是依法治國理念在新的歷史時期的深化。應當承認，古老、博大的中華文明不是不存在缺憾，缺少法治的人文、思想基礎就是其中一個巨大的缺憾之一。盡管也存在春秋戰國時期，法家代表人物們提出的“獨任法治”的吶喊，但那也只是曇花一現，并未真正影響中國的法治進程。中國意識到并主動開始推進法治進程是在西方列強船堅炮利的威逼之下進行的，是一種“強制性的制度變遷”。但遺憾的是，在當時舉國迷茫、兵荒馬亂的情勢下，中國沒有能夠、也不可能抓住歷史的機遇實現自上而下的憲政改革。我們黨執政以后，由于政治與軍事的巨大勝利使我們在相當長的歷史時期內，忽視甚至完全拋棄了法律的作用。在1958年8月召開的協作區主任會議上，毛澤東主席就曾經說過：“??法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，還是馬青天那一套好，調查研究，就地解決問題??不能靠法律治多數人。民法、刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得??我們的各種規章制度，大多數、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有它們那一套，我們還是靠我們那一套。”劉少奇也提出：“到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考。” 由于極端忽視法治，推崇人治，結果十年“文革”最終爆發，給中國的革命和建設事業造成了難以估量的損失。后來，鄧小平同志在總結“文革”的經驗教訓時明確指出：我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。實行人治最大的弊端，是把國家的安危、人民的幸福寄托在個人或少數人身上，決策沒有基本法律依據和民主程序規則，個別人可以恣意決定國家和民族的命運。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體高舉鄧小平理論的偉大旗幟，將社會主義法治事業推上了一個新的臺階。1996年初，江澤民同志就依法治國問題發表了重要講話，全面深入闡述了依法治國的意義、內涵和在社會主義現代化建設中的地位和作用。黨的十五大把依法治國進一步確立為治理國家的基本方略并隨后寫進了憲法。從中國法治進程的脈絡，尤其是我們黨執政以后的治國理念的變遷來看，我們黨對依法治國的認識是一個不斷深化的過程，鄧小平同志顯然已經認識到了法律制度的重要性，但并沒有正式提出依法治國的方略；江澤民同志適時的提出了依法治國的方略并將其載入憲法，顯然是一個巨大的歷史進步，但對于在中國目前的形勢下如何實現依法治國卻并沒有進行深入的理論考察；黨的十六屆四中全會依法執政理論的提出可以說正是在前三屆中央領導集體取得的巨大成果的基礎上，針對中國的實際情況，推進依法治國方略的核心性的決策。它實際上表明，我們黨已經意識到，要實現依法治國，在現階段，關鍵是依法執政，只要實現了依法執政，依法治國的實現也就水到渠成了。

三、依法行政是依法治國的應有之義，是依法治國的關鍵

應該說依法行政并非什么新鮮名詞，其含義就是要求政府嚴格按照憲法和法律的規定來履行自己應負的職責，合理的運用手中的自由裁量權。就是要求行政機關自身的設立（包括職能的確定、組織設立、權力來源）、行政機關的運行（尤其是行使抽象或者具體的行政權力）都必須依據法律的規定并遵守相應程序，一切行政行為都要接受法律的監督，違法行政應承擔法定責任。依法行政的產生與民主法治、分權制衡不可分割，從某種意義上說是民主法治原則在行政領域中的具體體現。

依法行政作為一個原則，是近代資產階級革命的產物，由于國情的差異和對法治的理解不同，依法行政原則的表述也不盡相同，例如：英國稱為依法行政，法國稱為行政法治，日本稱為

法治行政等等，但是政府行政必須遵循法治原則，在法律之下進行則是共同的。與西方建立在深厚的法治傳統基礎上不同，我國提出依法行政口號是經濟體制改革、政治體制和行政管理體制改革的產物。從1984年彭真同志提出要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策還要依法辦事，到1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確要求各級政府都要依法行政，再到黨的十五大進一步強調切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，直至1999年依法治國理論的提出，依法行政走過了一條不平常的道路。作為依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，依法行政不僅是現代政府管理方式的一次重大變革，更是現代政府管理模式的一場深刻革命。我們通過對依法行政原則的歷史和理論考察就不難發現，依法行政原則所要求的法律至上、權利本位、社會自治、程序法治等理念正是依法治國戰略在行政領域內的應有之義。

在現階段的中國，依法行政是依法治國的關鍵。目前之中國，是正處于體制轉軌時期的中國，在中國努力建設社會主義法治國家的歷程中，由于傳統的黨政不分、政府包攬一切的思維和理政模式不會在一夜之間銷聲匿跡，行政權的過分強大在我國仍然是不容回避的事實。據統計，在我國大約有百分之八十以上的法律和法規是由行政機關執行的，行政執法在法律實施過程中處于舉足重輕的地位，可以說，沒有依法行政也根本談不上依法治國。

四、依法執政與依法行政內涵大不一樣，但依法執政是

依法行政的前提，依法行政是依法執政的日常體現

依法行“政”與依法執“政”，“政”字雖一，但含義相去甚遠。前者的“政”準確的理解，應為政務之“政”；后者的“政”則為政權之“政”。依法執政與依法行政的主體明顯不同，一個是執政黨，一個是執政黨執政后依法成立的人民政府。依法行政要求的是各級行政機關要嚴格按照法律、法規履行其應付的行政職責；而依法執政則要求執政黨要在憲法和法律的范圍內活動，不能凌駕于民意之上。依法執政的原則是總攬全局、協調各方，相對更加宏觀； 依法行政的原則是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，相對更加具體。依法執政是我黨從革命黨到執政黨轉變進程中治國理政的戰略性調整； 而依法行政則是從戰術的角度來貫徹執政黨的執政方針。

盡管依法執政與依法行政內涵大不一樣，但二者之間也存在內在的密不可分的聯系。第一，中國共產黨依法執政是各級人民政府依法行政的前提，沒有依法執政，依法行政也就無從談起。首先，中國共產黨的執政地位是歷史形成的，是時代的產物，是人民的選擇。我黨執政以后，對是否應該依法執政以及是否應該嚴格貫徹依法執政的問題曾有過曲折，歷史證明，沒有我黨的依法執政，整個社會主義事業都會陷入危機和困境。以黨代政、黨政不分正是“十年文革”時期的一大特征，在這種情況下，人民政府根本不可能依法行使法律賦予的職權。其次，人民政府是一個基本由我黨員、干部組成的政府，是我黨執政方針、政策和理念貫徹的主要渠道，如果沒有這些黨員、干部的從依法執政的戰略高度來行使其職權，整個政府運作必然會陷入失范狀態，依法行政只能是空中樓閣。第二，依法行政是依法執政的重要環節，是依法執政在行政領域內的經常化和具體化。依法執政相對于依法行政而言，是一個上位概念，更加宏觀，它必須通過立法、行政、司法等國家機關的具體的運作才能得以貫徹。正如我們指出的那樣，現階段的中國，尚處于一個行政權過分龐大的轉軌時期，立法、行政、司法三者的關系并未能真正得以理順，立法、司法兩頭過小的“紡錘型”狀態還不可能在一時片刻之間得到合理的改觀，因此我黨的依法執政的戰略方針更多的要依靠各級人民政府去落實和貫徹，從這個意義上說，依法行政是依法執政的最為重要的環節，是依法執政的經常化和具體化并非言過其實。

五、結 語

總之，中共中央十六屆四中全會關于依法執政理論的提出是對我黨依法治國戰略的進一步深化。而由于現階段政府施政的特點，實際上依法行政正是依法執政的日常體現。三者既有根本的內涵差異，又有深層次的內在聯系，只有理解了這種區別與聯系，我們才能夠更好的領會十六屆四中全會關于依法執政理論的精髓，更好的為建設中國特色社會主義法治事業貢獻自己的力量。當然，這種理解不一定準確，還望各位同仁批評指正。

依法執政概念 依法執政要求是篇二

依法執政、依法行政，是依法治國方略的重要內容，是實現由“人治”到“法治”轉變，推進依法治國方略在全社會進一步實施的關鍵所在，也是建設社會主義政治文明的關鍵所在。但依法執政與依法行政是兩個不同的概念，二者既有聯系又有區別

區別：

涵義不同。依法執政 其內容主要有加強黨對立法工作的領導，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。加強和改進黨對政法工作的領導，依法行政就是要求各級政府及其工作人員嚴格依法行使其權力，依法處理國家各種事務。簡單地說，依法執政，涵蓋立法、執法、守法、法律監督、法制改革等內容，而依法行政只涉及執法的要求。

主體不同。依法執政的主體是執政黨，依法行政的主體是各級人民政府及其工作人員。

內容不同。依法行政的“政”，應為政務之“政”，即國家權力部門賦予的行政工作，依法行政要求的是各級行政機關要嚴格按照法律、法規履行其應負的行政職責；依法執政的“政”，則為政權之“政”，即組織和領導國家政權，它要求執政黨要在憲法和法律的范圍內活動，不能凌駕于民意之上（理解的重點）

二者之間也存在內在的密不可分的聯系。

（1）都強調“依法”，強調法律在社會生活中的權威，都是依法治國的重要內容。

（2）依法執政是依法行政的前提，沒有依法執政，依法行政也就無從談起。

（3）依法行政是依法執政的重要環節，是依法執政在行政領域內的經常化和具體化。

依法執政概念 依法執政要求是篇三

依法執政是黨的十六大提出、十六屆四中全會又進一步明確的“黨執政的一個基本方式”，是指黨依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務活動。其中執政是黨的代表進入國家政權，并通過國家政權這個中介從事政務活動；依法則是指進入國家政權是人民依照憲法和選舉法進行的選擇，執政黨的代表們從事的政務活動是依照反映人民意志的憲法和法律來進行的。提出“依法執政”是黨的十五大提出依法治國基本方略以來，黨從治國方略的高度，從法治的層面上解決領導方式和執政方式問題的重大舉措。要實現依法執政，需要研究的問題很多。筆者認為，當前落實依法執政的艱巨之處，首先在于能否摒棄傳統的“領導”習慣，建立起符合法治要求的“執政”觀念。

我國法治建設模式不同于西方，西方國家是自下而上自發形成的；而我國則是自上而下，政府主導的自覺型的。因此在我國，執政黨的依法執政觀念的形成，不僅可以規范自己的執政行為，形成文明的政治過程和政治習慣，而且還可以帶動全民族法治意識的提高，促進中國的法治化進程。

依法執政觀念應該說是一種觀念體系，在這個體系中，不同的觀念其地位是不同。有的觀念處于基礎地位，有的則不然。筆者認為，要樹立全黨的依法執政觀念，提高依法執政水平，首先必須確立一些基礎的觀念，只有樹立、增強了依法執政的基礎觀念，才可能全面提高執政黨的依法執政觀念。筆者認為，依法執政的基礎觀念包括以下相互關聯幾個方面：

一、執政觀

中國共產黨在新中國成立之后，就具有了一身兼二任的地位：既是領導黨又是執政黨，但是，二者有著重要的區別：在獲取途徑上，黨的領導是黨在社會生活中通過自己的理想和主義、通過自己的組織和黨員無私的工作獲得人民依賴和擁護，使人民自愿地跟隨黨前進，從而形成的一種事實關系；而黨執政則是黨的代表在國家權力機構中占據主導地位，而這種主導地位是通過法律程序――選舉――獲得的。因此，與人民之間的關系是一種法律關系。在法律效力上，黨的領導是黨將自己的大政方針、政策或者關于社會某些具體事物的看法、主張，通過宣傳的方式讓人民群眾了解，通過說服的方式讓人民群眾接受，而不具有對人民群眾的法律約束力；而執政則是以國家的名義，通過行使國家權力的方式從事處理社會事務的行為，這種行為對全體社會成員具有法定的約束力和強制力。從所涉及的事項范圍上，黨的執政主要限于國家政務，包括政權工作、行政工作和司法工作，反映的是政黨與國家政權之間的關系；而領導則不僅包括在政治上領導政權，還包括領導人民群眾、人民團體、民主黨派、企事業單位以及整個社會主義事業，其領導活動涉及到了國家政務活動和全部的社會活動。

長期以來，我們混淆了二者的區別，認為“領導就是執政”，這種認識至少帶來兩個方面的不良后果：一是以執政的方式領導整個社會生活，以為自己是執政黨，就可以運用國家強制力在任何范圍內發號施令，不注意通過倡導科學的政治理想吸引人，通過治國綱領、路線、政策所體現的人民意志與利益引導人，通過組織和黨員全心全意為人民服務和為人民利益犧牲的奮斗精神感召人，放松了對自身思想的改造和體制的創新。二是以領導的方式處理黨與政權機關的關系。以為自己是領導黨，就可以不通過法定程序直接指揮，甚至取代國家政權機關，以黨的政策取代國家法律，導致國家法律虛無、政權機關虛置，遲滯了中國法治化的進程，最終將自己放在了社會矛盾的焦點上。

在當前，確立和加強執政觀念，最重要的是區分領導和執政的概念，處理好領導和執政的關系，樹立正確的執政觀：

首先，執政是一種有限的行為。執政反映的是政黨與國家政權之間的關系，是執政黨的代表通過法定程序進入國家政權機構，運用國家政權管理國家和社會事務的行為，其處理國家和社會事務的范圍不取決于執政黨自己的認識，而是由憲法和法律列舉。這些列舉的事項就是執政者行使國家權力的范圍，也是執政者承擔責任的范圍。執政者不能以“黨的領導”為由，任意擴大自己管轄、處理的事務范圍，否則就是擴大自己的權限，濫用自己掌握的權力。

其次，執政是一種法律行為，是產生法律效果并受法律約束的行為。相對于黨的領導來說，執政行為更強調合法性。它不僅要求政黨進入國家政權要合法――合法選舉，還要求貫徹政黨意圖也要合法――通過法定程序將本黨的治國綱領和主張上升為國家法律，并通過法定主體和法定形式貫徹實施。同時這種法律行為不僅約束國民，更要約束執政者自己――執政者對于自己失信的行為、決策和執行失誤的行為要承擔相應的法律責任。

第三，執政是以國家權力機構作支撐的、具有國家強制力的行為。執政是政黨的一種特殊形態的活動。一般的政黨活動并不必須是在政權內的活動，而執政則必然是在國家政權機構內部的活動。而且，執政必然要運用國家政權機構的權力，推行以國家名義制定的法律和政令。這種行為對全社會成員產生法定的約束力、強制性，全體社會成員都有服從的義務。正是因為這樣，才不得將黨的領導泛化為黨的執政，將本應由黨的組織和黨員身體力行、說服、引導和教育的工作，錯誤地由國家權力強制推行。

二、合法觀

前面討論了執政觀問題，但這只是涉及到了政黨代表進入國家政權機構之后，應該用執政的觀念，而不是用領導的觀念來處理政務的問題。那么如何進入國家政權，尤其是如何取得國民的信任并長期執政呢？討論這個問題是因為，從當代政黨發展規律來看，并不是所有的政黨都能夠進入國家政權，也并不是所有進入國家政權的政黨都能始終如一的保持自己的執政地位。黨的十六屆四中全會明白無誤地告訴了人們這樣一個早已存在的事實：“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”。這實際上涉及到政治學研究中的合法性問題。

合法性是政治哲學中的一個重要概念，它不是簡單地指合乎法律，而是指公民對政治權威的自愿接受性

。合法性是政治統治的基本要素，它是政黨能夠進入政權成為執政黨，并“合法”行使權力或施行統治的前提。它一方面表明執政黨具有使人們認為其執政是“正當”“合法”的特性；另一方面表明人們在沒有強制力迫使其服從的情況下對執政行為的自愿服從、支持乃至忠誠。

以前在黨建研究領域，一提到合法性問題，就容易涉嫌懷疑黨的領導，甚至是否定黨的領導。但是，蘇聯解體和東歐巨變之后，人們開始重視合法性問題的研究，并將合法性喪失解釋為蘇、東巨變的重要原因之一。德國學者尤爾根?哈貝馬斯談到合法性對于政治統治的重要性時告誡人們：“如果我們把合法的政權與政治統治等量齊觀，那么我們就必須說：任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對它所持有的）忠誠心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進”。

一般說來，合法性有實質合法性和程序合法性之分。前者是指執政黨的政策和綱領“符合最大多數人的最大幸福”的原則；后者是指執政黨之所以進入國家政權成為執政黨是通過真正民主的選舉程序實現的。

實質合法性是執政黨得以執政的內在根據。通俗地講，實質合法性就是民心的向背，即所謂“得民心者得天下，失民心者失天下”。一個政黨能夠執政，從根本上來說就是它能夠得到絕大多數人的擁護，能夠帶領一個國家按照時代進步的潮流不斷發展和壯大。建國以后，中國共產黨作為執政黨在執政的實質合法性上，在不同的時期提出了不同的標準：毛澤東提出了“為人民服務”，鄧小平提出“三個有利于”和“發展是硬道理”。現在執政黨提出了堅持和貫徹“三個代表”的重要思想，即中國共產黨作為執政黨，要始終代表中國先進生產力的發展要求、中國先進文化的前進方向、中國最廣大人民的根本利益。這一思想把共產黨作為執政黨的實質合法性內涵升華到了新高度。“三個代表”已經成為解釋執政黨實質合法性的根本依據，成為評判執政黨執政的實質合法性基本標準。因此，要保持黨的執政地位，增強黨執政的實質合法性，并不取決于任何說教和臆想，而決定于能否從制度上保證執政黨始終踐行“三個代表”，始終全心全意為人民服務、與人民保持血肉聯系。

形式合法性是指一個政黨執政地位的取得，除必須符合民意之外，還要符合人類公認的正當程序。即“正當的權力必須通過正當的方式取得和行使”。在戰爭年代，中國共產黨不可能通過“合法”的手段取得政權，而只能通過暴力革命取得政權成為執政黨，并通過憲法和法律的確認而取得合法性。在和平年代，在走向法治和憲政的年代，要取得或保持執政黨地位，其唯一的形式就是人民通過法定形式的選擇。因為我國是社會主義國家，一切權力屬于人民，執政黨所掌握的政權是人民授予的，是人民同意的結果，而人民是否同意的主要方式就是選舉。民主選舉是人民選擇執政黨的過程，也是執政黨取得形式合法性的方式。共產黨要經受執政的考驗，實質上是要在新的執政條件下接受人民的評判和選擇。如果執政黨能夠在民主選舉中，主動觀察民意，分析原因，并及時做做出檢討和調整，就可以防微杜漸，始終堅持“三個代表”，保持執政黨的形式合法性。

實質合法性和程序合法性是相互聯系的。實質合法還必須通過合法的程序來表達；而程序的合法又能保證實質合法的政黨走上執政地位。脫離群眾，脫離人民，不能代表人民意志和利益，就不可能通過選舉程序獲得執政地位，即使通過操縱選舉獲得了執政地位，其手段的卑劣更會加劇其合法性危機。作為執政黨，增強合法性觀念就是要始終不忘，并忠實踐行“三個代表”重要思想，嚴格按照選舉法和其他程序法的規定，進入國家政權機構，檢驗自己的政策和綱領，監督和約束執政黨的黨員，使黨始終保持先進性。

三、人權觀

要保持共產黨執政的實質合法性，就必須始終堅持代表人民的利益，做到以人為本，執政為民。以人為本、執政為民表現在國家的憲法和法律上，就是保障和發展人權。人權是人民作為主權主體和法律主體的意志、利益和尊嚴的具體化、法律化的確認形式。因此，執政黨就應該樹立人權觀念，增強人權意識。

增強人權觀念首先是尊重人。所謂尊重人，就是把人當作人，而且當作現代社會中的人，當作應當享有現代社會權利的人。由于一切利益最終都歸屬于人，所以尊重人的觀念自然就包括了尊重人本身的價值以及尊重人所享有的權益的觀念。所謂“以人為本”就是拋棄傳統的權力本位思想，把人作為社會發展的根本目的，作為執政黨執政的出發點和歸宿。

其次，增強人權觀念還必須約束公共權力。人權的保障和發展，需要公共權力為其提供制度條件和物質條件，但由于權力本身具有自腐性，因而常常造成對人權的威脅與侵害。所以，現代法治不僅強調人權保障，更強調權力制約。現代公法的設立，就是旨在捍衛人權，抵抗公共權力的不當侵擾。依法執政是法治背景下黨的執政方式，因此保障人權，約束公共權力，樹立權力有限觀和權力受制約的意識，應成為執政黨的政治自覺和依法執政制度框架的基本要素。

第三，樹立人權觀念還必須樹立保護少數人利益的觀念。作為一個和平發展時期的執政黨，之所以能夠進入政權，是由全民選舉產生的。他們一旦進入政權，就不只是代表哪幾個階級的利益，甚至不只是代表“大多數”人民的利益，而是全體公民代表，要為全體公民負責，為全體公民服務。這不等于說共產黨成了“全民黨”。共產黨的階級基礎不應當，也不可能是全民的。但作為掌握國家政權的執政黨的執政觀念和執政行為則應當是代表或兼顧全民利益。過去我們黨或政府習慣于講代表“大多數人”的利益，這反映我黨的社會基礎的廣泛性，但當代法治卻強調集中多數人意愿和利益的同時，保護少數人的利益，以多數人的意志形成國家意志――法律，但不能由于這是多數人的決策而侵犯少數人的基本人權。民主是當代政治的決策機制，人權則是所有決策機制的底線。建設三峽大壩是全國人民代表大會經三分之二的多數票決

定的，是符合全國人民利益的重大決策，但這樣一個決策卻不能以犧牲庫區人民的基本生活條件為代價，對移民的搬遷補償即是對少數人的基本人權的保護。即使對犯罪分子，作為執政黨和政府也要保障他們的人格權、訴訟權以及民事權利不受侵犯，否則，執政黨就不是依法執政。

四、合作觀

作為執政黨，既然代表全國人民的利益，就要協調不同階層和群體的利益，保證每個人享有平等的法定權利。但是，改革開放20多年來，利益群體的多元化呈現出紛繁復雜的局面。要實現經濟社會的協調發展，必須建立利益協調機制，同時，作為執政黨要作到依法執政，還必須樹立一種合作觀。

首先，合作和妥協是法治的內在規律。當代法治尊重多數的選擇，也保護少數人的利益，因此，法治之“法”是以國家意志的方式表現出來的各階級、階層利益的綜合，它們是各階級、階層基于利益而進行博弈、妥協、合作的產物。沒有合作和妥協，僅有“你死我活”的斗爭，就不會有法治。因此，堅持依法執政就要改變行政命令或政治斗爭式的傳統觀念，因為政治斗爭式傳統觀念主要強調階級之間的斗爭，而現代法治則強調的是階級或利益群體之間的合作。近代以來每當一個新的國家建立時，往往都要制定、頒布憲法和法律，不僅把戰勝者的意志通過一定程序轉變為國家意志，同時還會對戰敗者做出一定的讓步，把戰敗者的部分意志和要求也吸納到國家意志中，使白熱化的階級斗爭演變為制度框架內的階級合作。在和平年代，通過修改憲法和法律，將更多的階級和階層的利益整合起來，實現各階層人民的團結與合作，更是國家穩定與繁榮的保障。

其次，合作是鞏固黨的執政地位的客觀要求。在革命時期，共產黨領導人民革命，是進行革命的階級斗爭的工具。在成為執政黨后，要鞏固自己的地位，就必須力求國家和社會的穩定，迅速發展經濟，不斷提高人民生活水平。恩格斯和列寧都說過，國家的產生和對社會的統治，就是為了使階級的“沖突保持在‘秩序’的范圍以內”，“使階級沖突得到緩和”。因此，作為執政黨，首先就應該從合作的愿望出發，以最大的寬容精神與仁愛胸懷，兼善天下，容納百川，以贏得民心、人心。通過合作團結更多階層，鞏固和擴大自己的執政地位和社會基礎。其次，執政黨還要以合作的思維方式處理利益群體之間的矛盾與沖突，通過協商整合公眾意志，尤其是黨的十六大擴大了黨的階級基礎和社會基礎，作為執政黨的中國共產黨就更要善于倡導合作精神，協調利益關系，實現統攬全局的領導核心作用。

五、穩定觀

合作是為使利益主體之間的矛盾和沖突在體制的框架內進行，保持現有體制的相對穩定性。法治是倡導穩定的，這個穩定不僅僅指社會秩序的穩定、政治的穩定，更主要的是指法律和制度體系的穩定、社會關系的穩定。法的規范性、可預期性特點，以及法不溯及既往的原則，決定了穩定是法的內在品質。因此，依法執政就要堅持法的穩定性，樹立穩定的觀念。但是由于中國共產黨長期從事艱苦的政治斗爭，執政以后，尤其是社會主義改造完成以后，錯誤地強調了“以階級斗爭為綱”，加之我國以“人治”和“權謀”為特點的傳統政治文化的影響，形成了以權力為核心，以斗爭為手段，朝令夕改，靈活莫測的執政思維方式。而法治強調穩定，這不僅是由于法一般具有一定的滯后性和保守性，更是現代法治最反對的是沒有連續性：政令的頻繁變動和溯及既往會導致執政者的信譽下降和人們對行為結果的未卜心理，尤其是影響私人權利的法律和政策的突然變化，必然成為有權勢而膽大妄為者的專利，也必然成為社會上大多數誠實、勤奮的人的圈套。這種狀況會破壞平等、公正、秩序這樣一些法治社會的基本價值，長此以往，執政者的社會基礎和公信力也將會喪失殆盡。

當前要倡導穩定觀，最重要的是要逐步改變改革初期“摸著石頭過河”的思維方式，將重大改革措施和立法結合起來，以相對穩定的法制，規范改革的方向和過程。

改革開放初期缺乏足夠的法律資源，尤其是缺乏與市場經濟和民主政治相適應的法律資源，這就決定了中國的改革是政策調控型的。政策作為某一階段或特定時期黨和政府的工作重點，是隨著形勢的變化而變化的，其價值標準和目標具有特定性和多變性。它講究現實、追求實效，而并不刻意注重其價值合理性和自身的規范性和穩定性。一般地說，政策一旦作為國家進行社會管理、社會控制和解決社會沖突的主要手段和重要方式，其過程的不穩定性是必然的。當然，改革意味著“變法”，加之改革初期“摸著石頭過河”的不確定性，改革政策的不穩定是不可避免的。問題在于我們沒能及時意識到運用法律手段來進行“變法”，沒有意識到法的穩定對于執政者政治權威，對鞏固執政黨執政地位的重要性，更沒有意識到法的穩定對于遏制投機心理，鼓勵誠實勞動，建設誠信社會的極端重要性。隨著我國改革目標模式的確立 和改革的進一步深化，執政黨的改革觀和改革方式也應當根據法治的要求進行轉變，即由政策調控型性的改革逐步轉變到法律調控型的改革，將具有前瞻性的改革決策與立法結合起來，保持改革的系統性、連續性和穩定性。

六、結語

上述依法執政的五種觀念相互聯系，互為因果的。堅持依法執政首先就要確立正確的執政觀，尤其要明確領導和執政之間的區別和聯系，把握執政行為的特點，這是正確處理黨的領導和國家政權關系的關鍵。黨的執政是黨的代表依法進入國家政權并處于主導地位，運用國家政權，處理國家政務，實施對整個社會的領導。在現代文明社會，黨的這種執政地位的取得，是需要一種理性標準的，這就是合法性。強調合法性觀念是強調執政黨必須具有執政為民的理念和通過公正的法律程序進入政權和行使權力的政治習慣。要增強執政黨的合法性基礎，核心的問題是要堅持執政為民，以人為本，尤其是要強調尊重和保障人權，這是法治的要求、共產黨本質的要求，也是鞏固共產黨執政地位的要求。當然共產黨執政地位的鞏固，除了不斷提高自身的合法性之外，還要增強在法治背景下協調利益關系的能力，這就要求執政黨摒棄階級社會中養成的斗爭思維，樹立法治社會的合作觀念，不僅要有與民主黨派和無黨派人士合作共事的愿望和機制，還需要增強統攬全局協調各方的能力。以上無論是黨的執政地位的確立、合法性基礎的增強，還是人權的保障和利益的協調，都需要一種穩定的思維方式，進而形成穩定的法律體系和制度機制。穩定是法治的要求，也是執政黨執政效果的良性表現。

作者：楊亞佳中國共產黨河北省委黨校政法教研部主任、教授

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依法執政概念 依法執政要求是篇四

黨的十六大把發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行 政”。樹立依法行政觀念，堅持依法行政，是建設社會主義政治文明的關鍵所在，也是十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設的重要內容。只有依法行政、執政 為民，才能讓人民群眾享有廣泛的、切實的民主權利和自由，真正實現、維護和發展好最廣大人民群眾的根本利益；才能用法治來調整、規范各種社會關系和社會活 動，推動經濟社會加快發展。

一、堅持宣傳教育經常化，增強行政機關工作人員依法行政的觀念與能力，鍛造“素質”隊伍

全面推進依法行政，需要牢固的思想基礎，而這又在很大程度上有賴于各級領導干部和工作人員法律意識的增強。因此，必須加大宣傳教育力度，全面提高各級領導干部和行政機關工作人員的法律知識水平和依法行政能力。

(一)進一步完善領導干部學法制度。隨著改革開放的不斷深入，民主法制建設的不斷推進，掌握并能運用法律知識處理行政事務，已成為擔任領導職務的必備條 件。領導干部作為各項社會事務的管理者和決策者，法制觀念的強弱和法律素質的高低直接影響到依法辦事的水平。因此，各級領導干部都要牢固樹立“為官要學 法、為政要用法”的觀念，對必須具備的法律知識，要扎扎實實學深學透，學以致用指導工作，由注重運用行政手段向注重運用法律手段轉變。各級領導班子都要建 立學法規劃，制定目標任務，明確時序進度。要認真學習鄧小平民主法制理論、江澤民、胡錦濤同志關于依法治國、依法行政的重要論述，學習《憲法》、《行政訴 訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等重要法律，掌握擔任領導工作所必需的法律、法規的基本內容，達到自覺運用法律手段管理經濟、文 化和社會事務的目的。

(二)不斷強化公務員學法制度。具備較高的法律知識水平是國家公務員應有的思想素質和業務素質。在加強公務員法制教育的 過程中，要做到“三個結合”，一是要堅持集中學習與分散學習相結合。堅持從實際出發，科學安排公務員的學法時間，實行集中學習。同時，堅持開展個人自學。二是要堅持學習法理和解剖實際案例相結合。在學習過程中，不僅要講法律知識，而且要注重剖析典型案件，通過具體生動的實例，幫助掌握所學的法律法規知識。三是要堅持經常檢查與定期考試相結合。

(三)建立健全行政執法人員學法制度。建設一支高素質的行政執法隊伍是全面推進依法行政的需要，是實現 依法治市的根本要求。對行政執法人員要有針對性、經常性、多渠道地組織法律知識更新學習培訓。要把本職工作所需要的法律、法規和規章作為學習重點，熟練掌 握執法活動所涉及的實體法知識。行政執法人員上崗前，要進行法律知識考試，考試合格方可領取上崗證書。總之，要通過加強行政執法人員的學習培訓，使之能夠 熟練運用法律規范處理行政違法案件，嚴格按照法定職責和程序開展執法活動。

二、致力行政行為規范化，切實轉變政府職能，鍛造“公共”隊伍

當前，經濟全球化進程加快，國際經濟、區域經濟聯系更加密切，競爭更加激烈。哪里政府管理規范，辦事效率高，服務環境好，哪里就能吸引更多的資金、技術 和人才，實現大的發展。這就要求各級政府加快職能轉變，搞好管理創新，推進依法行政，進一步提高政府管理和服務的效率。

(一)加快推進政府職 能轉變。在市場經濟條件下，政府行政應當體現政府是經濟運行過程的調節者、經濟活動秩序的制定者和維護者、執行經濟活動規劃的仲裁者及戰略規劃的制定者。加快政府職能轉變，主要體現在三個方面：一是要由全能政府向有限政府轉變。凡是企業、市場、社會和公民能自我調節、自我管理的事，政府就不必介入。要規范 政府的權力，改變過去政府包攬一切的管理體制，把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好環境上來。二是要由微觀管理向宏觀調控轉變。政府要適 應市場經濟的需要，從生產經營一線和競爭領域退出來，從“運動員”的角色轉變到“裁判員”的角色，不再參與經濟的微觀活動和具體事務。三是要由行政指揮向 綜合服務轉變。要改變權力導向型的管理方式，正確運用政策引導、信息咨詢、經濟發展規劃、公共服務等多種手段，為經濟建設、社會發展、人民群眾服好務。

(二)大力推進行政審批制度改革。清理并減少審批事項，改革并規范審批行為，是政府職能轉變程度的一個重要標志。一是要合理設定審批權力。政府必須放松 對企業、商品的管制，減少行政審批，減少對資源的壟斷和資源的行政配置。對保留下來的審批事項，應當明確程序、時限和責任，并對外公布。要把主要精力放在 事后監管上，加大對違法者的處罰力度。二是要嚴格規范審批程序。以“簡化”、“公開”、“規范”為原則，加強審批程序控制和制度化管理。要建立和完善職能 部門內部的會審制度、審批登錄制度、聽證制度、重大審批事項集體討論決定制度，實行審批行為過錯追究制度和終身負責制，制定政府審批工作監督管理辦法，落 實監管責任。三是要實行審批權與檢查處罰權相對分離。通過設立專門的行政執法機構，相對集中行使行政處罰權。這不僅有利于加強對審批權的監督制約，抑制和 防止審批權的腐敗，而且有利于加強對社會和市場的監管。

(三)積極創新運行機制和管理形式。科學的機制出活力、出效率。加快政府職能轉變，應 突出制度創新，完善運行機制，靠機制和制度來保證政府行為的規范協調和高效運行。一是要實行依法決策。健全重大問題集體決策制度和專家咨詢制度，完善科學 化、民主化、規范化的決策程序。對政府決策的每個環節，都要采取適當形式，在一定公眾范圍內予以公開，廣泛征求群眾和社會的意見。同時，應建立決策失誤追 究制度，對因盲目決策而造成重大失誤、導致重大損失的，要追究責任。二是要強化程序意識。講求程序是現代化法治國家行政管理的重要理念，也是依法行政的重 要內容。政府部門的辦事程序應當做到規范、公開、合理，最大程度地方便當事人。要充分利用程序的約束，杜絕辦事人的隨意性。三是要積極推行電子政務。積極運用現代科學技術，加快實施行政管理信息化、現代化步伐，進一步提高行政水平。

三、著眼行政執法制度化，著力優化發展環境，鍛造“服務”隊伍

我國百分之八十的法律和全部行政法規都是由國家行政機關執行的，大量的社會事務都要通過政府的行政行為來完成。因此，嚴格依法行政便成為營造良好發展環境的中心環節。

(一)切實轉變執法觀念。由于長期的封建傳統、計劃經濟體制等諸多因素的影響，少數行政執法人員的“官本位”意識還比較濃厚，有的甚至將法律賦予的權力 視為謀取私利的工具；執法“缺位”、“越位”、“錯位”的現象仍不同程度的存在；多頭執法和多層執法的問題未能有效解決。這些現象的存在，嚴重影響了政府 的形象，阻礙了地方經濟的發展。因此，必須轉變執法觀念，破除特權思想，強化服務意識。對于行政執法人員來說，要不斷強化“一切權力是人民賦予的，依法行 政是為人民服務的職責”的公仆意識，自覺把國家法律法規作為從事行政行為的準則，堅決糾正重權輕法、以權壓法的思想和行為。要堅持依法治國與以德治國相結 合，通過說服教育、示范引導、提供服務和依法治理、文明執法，做好改革發展階段的執法工作。

(二)實行行政執法與經濟利益相脫鉤。近年來，各 地各部門加大了規范行政執法的力度，行政執法活動從總體上有了較大進步。但是，“收費養人、養人收費”、“執法就是收費”的現象在一些地方仍屢禁不止。要 從根本上解決這一問題，必須從體制上進行改革，使執法行為與經濟利益徹底脫鉤。深化“收支兩條線”改革，有利于部門轉變職能、改進作風，從收收支支的繁雜 事務中解脫出來，從算小錢、較多考慮部門利益中解脫出來，把職責和主要精力真正轉到經濟調節、市場監督和社會公共事務管理上來。因此，要不斷深化“收支兩 條線”改革，將政府各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，百分之百實行“收繳分離”；部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，提高各 部門支出的透明度；要改變現有財政對行政執法部門經費的管理方式，足額供給其經費。

(三)健全完善行政執法責任制。要提高行政執法工作水平，必須把執法權力與執法責任聯系起來，規范、約束執法活動，防止行政權力的濫用。要把政府各部門負責實施法律、法規、規章的職責，分解落實到具體的執法機構 和執法崗位，依法確定職責權限、執法標準、工作程序、工作制度及保障實施的措施，確立政府及其部門的主要負責人為依法行政的第一責任人，明確每個行政執法 人員的執法責任。實行行政執法首長負責制、執法過錯責任追究制，對發生嚴重執法過錯的，單位主要負責人要承擔過錯連帶責任，對執法過錯直接責任人視情節輕 重予以責任追究。

四、推進行政管理透明化，加強對行政行為的監督，鍛造“公正”隊伍隨著經濟的發展和時代的進步，社會公共事務不斷增多，在政府管理社會

公共事務的過程中，必須強化行政權力的監督，防止行政主體權力擴張和濫用。

(一)推進政務公開制度。政務公開是公民行使監督權的前提，立法、執法、司法的透明度越高，公民實行監督的可能性就越大，從而有利于實現真正意義

上的社 會公正。因此，必須著眼于維護公民的知情權(即公民有權知曉政府行政權力的意圖、依據、過程、結果)和監督行政主體依法行政來推進政務公開制度。一是要明 確政務公開的主體。政務公開不僅包括各級行政機關，還應包括具有一定行政權的國有公司，如郵電、電信、供水、供電等國家壟斷性行業。二是要明確政務公開的 范圍。除涉及國家整體利益、個人隱私、企業經營秘密外，對一般信息，如行政立法、行政機構改革、人事制度、重大經濟建設和公共福利設施建設項目、涉及相對人的權 利義務的行政行為，特別是與人民群眾利益密切相關的行政事項，都應納入公開范圍。三是要明確政務公開的形式。政務公開應以政府主動公開為主，可采取政府公 報、召開會議、政府上網等形式。除此之外，對政務公開的審查機制問題、收費問題、信息的時效性問題均應作出明確的規定。

(二)完善執法監督機 制。要大力加強和完善對行政執法權的全方位監督，確保行政執法權得到依法行使。一是要加強黨的監督。充分發揮各級紀委教育、監督、查處、保護的職能，加大 對行政執法部門、黨組織及黨員執法人員的監督力度。通過來信來訪、明察暗訪、聯席會議等多種途徑，調查了解執法情況，發現問題及時反饋，對構成違紀的迅速 立案處理。二是要強化人大權力機關的監督。通過定期聽取執法匯報、專項調查、工作檢查、視察等渠道，加大依法監督的力度。三是要加強內部監督。各級政府要 強化對下級政府和所屬部門執行法律、法規和規章情況的監督，及時發現和糾正違法或者不當的行政行為。四是要加強社會監督。要主動接受政協、民主黨派和人民 團體的民主監督和群眾監督及輿論監督。

五、推行公共服務社會化，降低行政成本，鍛造“效能”隊伍

降低行政成本，是推進依法行政的必然要求。必須圍繞建立廉潔高效的行政管理體制，改進管理方式，提高行政效率，鍛造“效能”隊伍。

(一)繼續推進機構改革。機構改革總的方向應是財權向中央相對集中，事權向地方相對分散，減少行政管理層級，提高運行效率，從而使中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間政令暢通、運轉協調。要按照精簡、統一、效能的原則與決策、執行、監督相協調的要求，科學規范部門職能，按綜合職能設置機構，將相 同或相近的職能交由一個部門承擔，建設小機構、大服務的政府。同時，要加強對地方政府機構、編制、職能的立法約束，把機構編制納入法制化管理的軌道。

(二)不斷降低行政成本。各級行政機關及其工作人員都必須增強成本意識，把成本管理納入政府管理之中。要強化預算的權威性和嚴肅性，以預算制約編制的分 配，控制機構、人員和經費膨脹。完善政府采購制度，通過法制化的政府采購、規范的財政支出制度促進行政成本的控制和降低。實行公務員收入透明化，杜絕在國 家規定之外自行提高標準和變相發放獎金補貼。建立領導干部任期前后財產審計等制度，有效遏制腐敗行為的發生。