在計劃經濟時代勞動體制的影響下，企業管理具有行政化特色。我國的勞動關系，經歷了由國家統一分配向自主擇業的轉變，企業勞動規章制度也經歷了一個由國家統一立法向企業自主制定的轉變過程。本文通過結合相關學說、立法歷史，試圖對勞動規章與勞動合同進行比較，探索勞動規章制度由行政指示向勞動契約轉變的路徑，并提出完善建議，以達到保護勞動者，促進勞資關系和諧的目的。

進入二十一世紀的互聯網時代，《勞動合同法》使勞動合同成為解決勞資糾紛最主要的依據，一方面規則設置上加重了用人單位的責任，另一方面越來越多的用人單位運用勞動規章制度約束職工的行為，維持管理秩序，甚至通過嚴苛的規章來變相改變勞動合同確定的權利義務分配，由此引發了新的矛盾。目前，中國的勞動法對勞動規章制度缺乏有效的監督，導致用人單位濫用權利。筆者希望從我國勞動立法歷史出發，進行有益的探索，提出平衡二者的建議。

一、“身份”的時代——勞動規章制度的淵源

（一）我國勞動規章制度的發展歷程

我國的勞動立法大致可以分成三個階段：計劃經濟時期；1995年至20__年，即《勞動法》實施后《勞動合同法》實施前；《勞動合同法》實施后。計劃時期主要包括1982年《企業職工獎懲條例》、1986年《國營企業辭退違紀職工暫行規定》等。①勞動規章制度基本具有與法律法規同等的效力。二十世紀七十年代國家的一切資源都由政府統一調配，就業大多為國家分配，勞動者個人被極度弱化，勞動規章制度側重調整的是職工整體，作為個體的勞動者和用人單位的地位懸殊，根據國營企業“指示命令權”制定，職工處于被動服從地位。勞動規章制度的內容主要是勞動紀律，大多以行政獎懲的形式實現，是維持內部勞動秩序的重要手段。

（二）勞動規章制度的功能

在計劃經濟的歷史大背景下，勞動力市場尚未形成，勞動者和用人單位之間只存在單向分配關系。實質上，勞動者是作為一個整體被調整的，個人個性被壓抑。故勞動規章不僅是管理職工的內部“法律”，更是維系社會穩定的行為規范。故法律法規的授權是勞動規章效力的本質來源。勞動規章制度是為了維護整個單位的經營管理秩序，其約束和保護的側重于作為管理方的用人單位。工作規則涵蓋范圍相當廣泛，涉及工作時間、著裝，行為表現、出勤情況等各方面。②

二、“契約”的時代——勞動合同的突破

（一）市場經濟下的勞動合同

在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，大量工人下崗，形成了勞動力市場。勞動力市場的形成意味著用人單位和勞動者開始雙向選擇，雙方簽訂勞動契約。1995年《勞動法》頒布實施后，用人單位和勞動者必須簽訂勞動合同，突出對職工權益的保護，徹底改造中國過去的就業制度，實施全員勞動合同制，勞動合同在調整勞動關系上的突破不言而喻。該時期企業活力增強，政企分離，企業獲得較大的自主經營權。勞動合同符合民法上意思自治的要求，所有的條款原則上都可以自由協商。勞動合同制度的確立開始注重勞動者的意思表達，注重個人權利的保護，勞動者個性的表達。同時，勞動契約符合我國“從身份到契約”發展的國情，當勞動者從計劃經濟體制的枷鎖中解放出來，勞動合同是一種進步，將是否接受用人單位所提勞動條件的選擇權交給勞動者自己。其次，勞動合同也符合勞動法的精神。勞動法是社會法的代表，勞動法傾斜保護勞動者的原則要求控制企業行為，防止其單方制定勞動規章來侵害勞動者權益。

（二）《勞動合同法》下勞動規章的發展

勞動規章在《勞動合同法》頒布實施之后得到了新的發展，勞動規章與勞動合同逐漸出現了分離。關于勞動合同的必備條款，在《勞動合同法》第17條中相對于《勞動法》第19條，刪去了“勞動紀律”。實踐中勞動合同通過兩種方式涉及勞動規章：一是在勞動合同中明確約定勞動規章制度是勞動合同的內容；二是在勞動合同中列明根據勞動規章處罰的條款。③市場經濟體制發展的結果必然將勞動合同作為調整勞動關系的配套制度。但同時為了適應日益擴大的企業規模，節約成本，簡化締約程序，勞動規章制度作為一種“附隨”的條款出現在勞動合同中。其次，勞動合同是一對一簽訂的，往往不適用于整個單位的勞動秩序，勞動規章制度恰好彌補了勞動合同無法兼顧的細節或者適用于整體的情形。

三、勞動規章制度與勞動合同關系的學理分析

（一）勞動規章制度與勞動合同的關系

勞動規章制度與勞動合同同時存在于勞動關系的存續期內，二者關系密切，存在交叉的情形，特別是將勞動規章制度的性質以契約說來解釋時，與勞動合同的性質相似。二者的差異主要體現在以下幾個方面：1.制定依據依照《勞動合同法》第四條的規定，工作規則需要經過法定的民主程序，并由用人單位最終決定和公布。雖然《勞動合同法》有規定，用人單位充分聽取工會及職工代表意見自主制定勞動規章，但根據《公司法》中的企業“經營權”仍是制定效力的主要依據。勞動合同則是根據《勞動合同法》與《勞動法》的規定。2.約束力范圍勞動規章制度具有普遍性，對用人單位的員工有普遍約束力。為了簡化簽約手續，一般大型企業往往采用格式合同，但勞動合同中的條款原則上都是可以由雙方重新一對一協商的，勞動者有拒絕的權利，具有個體差異性。勞動合同只對特定的勞資雙方有約束力。3.變更程序勞動規章制度的制定和變更是根據用人單位的自主管理權，通過嚴格的程序限制用人單位濫用權利，防止侵犯勞動者合法權益，有關職工切身利益的規章或者重要事項，必須由職工代表大會或者全體職工討論。勞動合同具有個體性，是雙方的意思自治，所以并沒有嚴格的程序性要求。勞動合同的變更也是經過雙方合意即可。

（二）勞動規章制度與勞動合同的沖突

勞動規章制度與勞動合同之間密切的關系使二者在適用的過程中產生效力上的沖突，主要有以下三種觀點：第一，勞動合同效力優于勞動規章。從制度程序上說，勞動規章制度民主性、強制性較弱，一般是用人單位的“單決”。《勞動合同法》中缺乏確認未經民主程序制定的勞動規章無效的條款，因此經過集體談判協商的制定程序很容易流于形式。另一方面，勞動規章一般具有穩定性，制定完畢付諸實施后，新進勞動者無疑沒有機會參與制定，只能被動地被告知并同意。雖然《勞動合同法》第4條規定工會或職工代表有權提出修改，但是根據法條的表述，勞動規章修改程序的啟動權并不在勞動者手中，勞資雙方協商的主動權是由用人單位掌握，用人單位較之勞動者處于優勢地位，這就使得勞動者在實質上沒有同等的共決權④。后進員工對既成的勞動規章制度制定的權利義務分配格局實際無法改變。勞動合同畢竟是一對一協商的結果，雖然雇主仍然占主導地位，但職工有權利拒絕簽署不公平的勞動合同，故勞動合同更能體現意思自治的原則以及勞動法中傾斜保護勞動者的原則。⑤第二，勞動規章效力高于勞動合同。首先，從適用范圍來看，勞動規章制度一般針對整個單位，所有員工都必須遵守。勞動合同作為一種合同，當然具有合同“意思自治”的特點。合同約束合同雙方，即職工和用人單位，適用范圍小于勞動規章，自然其效力就要小于勞動規章。其次，用人單位解除雙方勞動關系的具體情形，一般不會在勞動合同中一一列出，但在勞動規章制度中會列明違反相關具體情形可以辭退的條款，在這個層面上來看，在解除勞動關系上有效的勞動規章有更高的效力。第三，視具體情況決定二者效力。從勞動法作為社會法的思想出發，其核心是保護相對處于弱勢的勞動者。在二者發生效力沖突時，考慮如何有利勞動者保護，有利的一方具有更高的效力。地方立法以及《解釋（二）》第16條實際采用了根據勞動者的請求認定二者效力高低的規定。勞動者有選擇權，理性勞動者會選擇最有利于保護自己權利的規范，事實上是以有利勞動者原則決定二者效力。

四、平衡與控制的建議

基于“從身份到契約”的必然歷史發展趨勢以及勞動法立法思想，筆者認為“集體合意”是企業勞動規章制度的出路。集體合意說認為勞動規章制度是由勞資雙方經過集體協商談判，達成集體合意，由此制作或變更的勞動規章制度，才具有法規范之效力。“集體合意說”被學者詬病的在于缺乏性質沉淀，把勞動規章認定為集體合意后更容易造成與勞動合同、集體合同的界限不明。⑥三者在內容上本身就存在交叉、排斥的復雜關系。而在立法方面上對于哪些事項屬于勞動合同的范疇沒有明確規定，這使得在實踐中無法區分，也容易造成效力上的沖突。平衡二者關系首先要區分個人與集體的界限，個人勞動條件由勞資雙方一一協商簽訂勞動合同，集體勞動條件由工會發揮職能，由勞動規章制度和集體協約規定。其次，針對由于勞動規章和勞動合同重復規定造成的效力沖突，制定獨立法規或出臺司法解釋的形式來統一，如日本明文規定“勞動規章優先”。筆者主張明確規定有利于勞動者的原則，符合勞動法的立法精神，同時為法院處理不同地區勞動規章制度效力問題提供統一的法律依據，也為勞動者保護自己合法權利提供法律上的依據。根據《勞動合同法》的規定，勞動規章制度“平等協商確定”，明顯地加大了職工大會和工會的權利。但該規定就我國現實來說，平等協商難以實現。首先，我國工會發展緩慢，一些小微企業甚至還沒有建立工會或者工會成為管理層的傳聲筒，通過職工大會或工會制約企業淪為形式。其次，我國的用工制度經歷了由計劃到市場，由行政獎懲到契約的轉變，企業在獲得經營自主權的同時獲得了制定勞動規章的權利。《勞動合同法》實施后平等的勞資談判對用工單位既得權利是一種挑戰。此外，未經民主協商制定的工作規則的效力如何也屬于立法空白。集體合意說在當前我國立法不完善、勞資談判機制未成熟的背景下相對超前，但其本質仍是符合勞資關系向“契約”發展的方向。國家應該在立法上明確未經民主程序無效原則，同時應當強化工會賦予勞動者參與制定勞動規章制度的權利達到防止用人單位濫用經營自主權。